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　　中國入世了。民眾憧憬著原裝進(jìn)口優(yōu)質(zhì)商品大幅降價(jià)，民營和私營業(yè)主期待著更加開放和公平的經(jīng)營環(huán)境，政府機(jī)構(gòu)正根據(jù)世貿(mào)組織的要求逐步規(guī)范著日常工作，其中首要的工作之一是清理和削減行政審批。我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)沿襲下來的審批制度，雖然不一定為一般民眾所切身感受，但其種種弊病早已嚴(yán)重妨礙了市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，到了非改不可的程度。

　　多少事項(xiàng)要審批說不清道不明

　　中國究竟有多少事項(xiàng)需要經(jīng)過審批？這簡直就像問金庸筆下的武術(shù)門派有多少個(gè)，恐怕沒人能說得清楚，甚至一個(gè)有審批權(quán)的部門領(lǐng)導(dǎo)，可能也說不清自己部門管理的審批事項(xiàng)有多少。

　　一個(gè)外商要投資生產(chǎn)化妝品，先要把可行性報(bào)告交給輕工部門和外經(jīng)貿(mào)部門審批。租用土地建廠要經(jīng)過土地管理部門審批。建立廠房要經(jīng)過規(guī)劃部門審批。廠房建好后生產(chǎn)之前要經(jīng)技術(shù)監(jiān)督部門審批并頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證、由衛(wèi)生防疫部門審批并頒發(fā)衛(wèi)生許可證才能投產(chǎn)。排污要經(jīng)過環(huán)保部門審批。推銷產(chǎn)品的廣告用語要經(jīng)過工商部門審批。進(jìn)行市場調(diào)查的方案要經(jīng)過統(tǒng)計(jì)部門的審批。在街上掛宣傳廣告要經(jīng)過城管部門或公安部門審批。做電視廣告的內(nèi)容要經(jīng)過廣告管理部門審批。從外地聘用人才要經(jīng)過人事部門審批，否則戶口無法落實(shí)。在各地銷售產(chǎn)品，可能還要經(jīng)審批后辦理銷售許可證、準(zhǔn)銷證或類似手續(xù)。地方性的審批設(shè)置與否、何時(shí)設(shè)置，完全取決于省市甚至縣一級的管理機(jī)構(gòu)。難怪有人說，在中國干事，除了要搞清楚相關(guān)法律，更重要的是要弄清有哪些審批手續(xù)要辦，否則絕對是麻煩不斷。

　　如果一個(gè)項(xiàng)目資金已經(jīng)投下去，在產(chǎn)生效益以前被某個(gè)審批關(guān)頭卡住，企業(yè)常常處于進(jìn)退兩難的境地。對一個(gè)企業(yè)來說，如果技術(shù)監(jiān)督部門的審批通過后衛(wèi)生防疫部門的審批遲遲通不過，那先行投產(chǎn)就屬于違規(guī)行為，盡管兩者審批的內(nèi)容極其相似。企業(yè)如果此時(shí)撤資不干，不僅前期的投入等于白扔了，關(guān)閉企業(yè)的手續(xù)也同樣不簡單。

　　審批事項(xiàng)過多、過濫，已經(jīng)成為政府承認(rèn)并正在極力克服的公害。各地紛紛成立的各類“開發(fā)區(qū)”等，幾乎無一例外地將“簡化審批手續(xù)”作為吸引投資的亮點(diǎn)或優(yōu)惠政策：別的地方要辦的幾十種或十幾種審批手續(xù)，在開發(fā)區(qū)被合并或減少為十幾種或幾種。實(shí)際上各地的開發(fā)區(qū)內(nèi)已成為審批環(huán)節(jié)最少的地帶，也是中國經(jīng)濟(jì)增長最快的地帶。

　　期限難料“時(shí)間就是金錢”

　　辦理各種各樣的審批要花多少時(shí)間？這是一個(gè)無人能夠準(zhǔn)確回答、無人敢于準(zhǔn)確回答的問題。

　　盡管一些機(jī)關(guān)也規(guī)定了審批期限，但這類規(guī)定不但起不了什么作用，有時(shí)反而給申請者帶來更多麻煩。管理機(jī)關(guān)在期限快滿時(shí)，可以因?yàn)樯暾埍砩夏骋惶幬⑿〉耐扛暮圹E，本該用激光打印機(jī)卻用了普通打印機(jī)，領(lǐng)導(dǎo)人的簽字看上去與原來稍有不同，某張表格上缺了一個(gè)章等等而拖延審批期限。申請者為了改正這種無關(guān)緊要的錯(cuò)誤，可能要花上幾天的時(shí)間，飛行數(shù)千公里。如此一來，沒有在規(guī)定期限內(nèi)審批完畢的責(zé)任，自然就被推到了申請者身上。這種做法本來是審批機(jī)構(gòu)為了掩飾工作拖沓而采取的應(yīng)付措施，卻常常會被主管機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)成工作嚴(yán)肅認(rèn)真、一絲不茍的典范。在某些負(fù)責(zé)審批的官員看來，手續(xù)不復(fù)雜、當(dāng)事人跑的次數(shù)少就不能足以顯示審批事項(xiàng)的重要性和權(quán)威性。

　　冗長而繁瑣的審批程序，往往使申請人對產(chǎn)品何時(shí)才能通過審批完全沒譜。就拿化妝品企業(yè)來說，準(zhǔn)備夏季上市的爽膚液，如果在年初提交申請，常常到年末的隆冬都拿不到批文，于是產(chǎn)品在漫漫審批中過季了。一種國際流行的唇膏要引入中國市場，廠家必須提出進(jìn)口申請、送樣檢測、召開專家會議進(jìn)行安全性論證等等。經(jīng)過一年甚至更長時(shí)間，到審批手續(xù)終于完成時(shí)，這種產(chǎn)品可能已經(jīng)被市場淘汰。結(jié)果，前期的一切努力都打了水漂，造成驚人的浪費(fèi)，其中也包括了審批者的勞動。

　　市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律之一是應(yīng)變快者生存，而審批制則弱化了反應(yīng)能力與生存的關(guān)聯(lián)，代之以“能通過審批者生存”。盡快審批比盡快適應(yīng)市場顯得更為重要。申請者為了趕時(shí)間，時(shí)常得拿錢打點(diǎn)。因此在跑手續(xù)者的口中，“時(shí)間就是金錢”自有其特別含義。

　　無形圍欄防“君子”不防“小人”

　　審批對市場經(jīng)濟(jì)能起什么樣的作用？從管理者的角度看，審批等于設(shè)置了一道圍欄，從“源頭”上把關(guān)，杜絕在審查中發(fā)現(xiàn)的不合格產(chǎn)品上市。例如，對審批認(rèn)為不具備經(jīng)商條件者拒絕發(fā)給工商執(zhí)照，對衛(wèi)生狀況較差者拒絕發(fā)給衛(wèi)生許可證，對可能影響環(huán)境的產(chǎn)品禁止銷售，對不符合安全指標(biāo)的產(chǎn)品禁止生產(chǎn)和銷售等等。除此以外，審批可以使管理者對經(jīng)營者的基本情況有一定掌握，完成各種統(tǒng)計(jì)工作非常方便。然而，一次又一次的市場整頓，不斷提高入市門檻、嚴(yán)把審批關(guān)，為什么總是難以看見實(shí)際效果，而守法的生產(chǎn)經(jīng)營者反而被折騰得不厭其煩呢？

　　市場就像一個(gè)“沒有圍墻的公園”，審批則構(gòu)成一道由管理部門掌握鑰匙的圍欄，其阻擋作用完全依賴游人自覺地不去翻越。審批對游園者的監(jiān)督、過濾作用，在審批完成的同時(shí)也即終止。事實(shí)上，很多不法者根本不去費(fèi)力辦理審批手續(xù)，他們的假貨照樣進(jìn)入了市場。有的一干就是幾年甚至十幾年，如果不鬧到死人翻船的程度，或是“不幸”遇上了執(zhí)法大檢查，他們完全可以毫無顧忌地干下去，甚至發(fā)展成為相當(dāng)大的產(chǎn)業(yè)。個(gè)別省份自發(fā)形成的汽車拼裝市場，在當(dāng)?shù)毓�開長期經(jīng)營，若不是遇上國務(wù)院組織的市場整頓，根本就不會停業(yè)。

　　通過了審批的生產(chǎn)經(jīng)營者，也未必都可信賴。我們常常遇到這樣的事情，在審批的公園用地上蓋起了別墅，執(zhí)有熟食執(zhí)照的人在賣二手車等等。這類情形審批時(shí)無法預(yù)料，靠審批無法避免，強(qiáng)化審批也不會有什么改觀。

　　與對違法違規(guī)者的無能為力相比，審批制對守法者的束縛卻十分明顯，影響也是災(zāi)難性的。正規(guī)企業(yè)的產(chǎn)品上市要經(jīng)過七審八批，等審?fù)炅伺�完了，市場已�?jīng)沒有你的位置了，而制假者卻因此獲得了更大的活動空間。一邊是守法者排長隊(duì)等審批，一邊是什么手續(xù)也不辦的人在搶占市場。比如合法進(jìn)口化妝品要等待一年左右才獲批準(zhǔn)，非法產(chǎn)品出廠當(dāng)天就可以擺上超市的貨架。讓守法者帶著審批的枷鎖與不法者競爭，守法者在起跑線上就已經(jīng)輸了。

　　本來如果讓守法者方便又自由地進(jìn)入市場，可以對不法者形成競爭性抑制，但在層層審批的束縛下，這種抑制力被極大地削弱。為了生存、為了不錯(cuò)過入市的有利時(shí)機(jī)，守法者有時(shí)不得不“未批先行”，成了實(shí)實(shí)在在的“被逼”違法違規(guī)者。

　　以強(qiáng)化審批、增加審批種類來提高進(jìn)入市場的圍欄，結(jié)果必然是該管的沒管住，不該受影響的反受其累。一次次管理沖擊波總是令守法經(jīng)營者哭笑不得，不法經(jīng)營者滿不在乎或只需避避風(fēng)頭，風(fēng)頭一過，他“胡漢三又回來了”。這樣，被逼違法違規(guī)者不減反增，形成惡性循環(huán)：市場秩序混亂導(dǎo)致政府以增加或強(qiáng)化審批的方式加強(qiáng)管理———守法企業(yè)要辦更多手續(xù)、步履艱難，而逃避審批的企業(yè)繼續(xù)我行我素、冒著“未經(jīng)審批”的風(fēng)險(xiǎn)在市場上先行一步———市場秩序進(jìn)一步混亂。

　　審批權(quán)，資金的黑洞腐敗的溫床

　　審批是行政權(quán)力非常直接的體現(xiàn)。審批權(quán)對管理機(jī)構(gòu)及其人員的腐蝕作用，早已顯得十分突出。在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，進(jìn)入市場才能獲利，而審批者手中則掌握著進(jìn)入市場的鑰匙。這把鑰匙發(fā)不發(fā)、發(fā)給誰、什么時(shí)候發(fā)、如何發(fā)，不免受到金錢的影響，甚至由金錢來決定。審批程序遠(yuǎn)不如正規(guī)招投標(biāo)那樣公開、公平，審批手續(xù)要不要收錢以及收多收少，常常是一筆糊涂賬。

　　據(jù)一位化妝品行業(yè)的資深人士介紹，一盒進(jìn)口眼影中有16種顏色各異的小粉塊，在市場上是作為一個(gè)產(chǎn)品銷售的，但有關(guān)部門卻要求，申請?jiān)S可證要按16個(gè)產(chǎn)品申報(bào)，盡管這些粉塊除了顏色不同外成分完全相同。因?yàn)橐粋�(gè)產(chǎn)品的審批費(fèi)用大約1萬元，16個(gè)產(chǎn)品的審批費(fèi)用則約為16萬。商家為了減少前期支出，只好在一盒中只放一種色塊，結(jié)果使用眼影的人個(gè)個(gè)眼眶子相似，缺乏個(gè)性。

　　人們在想，如果沒有“錢”的因素，行政審批還會不會那么多。你看，新購的汽車上牌照一律要交檢測費(fèi)，難道嶄新的汽車就沒有一輛質(zhì)量過關(guān)的嗎？外地引進(jìn)高級人才要在人事局交一筆“人才測評費(fèi)”，由�？飘厴I(yè)的辦事員對待引進(jìn)的各類高級專門人才進(jìn)行“考測”。無磷洗衣粉除必須標(biāo)明“無磷”外，在某些地方還要交費(fèi)進(jìn)行檢測并在當(dāng)?shù)丨h(huán)保局備案，然后由當(dāng)?shù)氐菆?bào)公告。即使產(chǎn)品確實(shí)無磷，而且其他地方早已進(jìn)行過檢測，這一套程序仍然不能免除。檢測、備案和登報(bào)費(fèi)用交了以后，測沒測只有天知道。不交費(fèi)則真正的無磷粉也不讓賣。由于各地、各級衛(wèi)生防疫部門都對食品衛(wèi)生加強(qiáng)監(jiān)督管理，某大型冰激凌生產(chǎn)商光交給各地的檢測費(fèi)、注冊費(fèi)、備案費(fèi)等雜七雜八的費(fèi)用，每年就達(dá)千萬元以上。一些地方的防疫部門其實(shí)只收錢不檢測。

　　對此，國務(wù)院專門成立“減負(fù)辦”，不停地發(fā)文，禁止以各種方式收取此類費(fèi)用，但各種各樣的審批收費(fèi)如同雨后的野草，鏟除的速度總也趕不上增長的速度。難怪有人說搞錢既快又不犯法的最佳途徑，就是設(shè)審批收費(fèi)。

　　審批機(jī)構(gòu)的工作人員如何以及是否從審批中獲得好處，在很大程度上取決于他們的操守與膽量。掌握審批權(quán)的人要完全抵制誘惑相當(dāng)困難，因?yàn)檫@種誘惑實(shí)在太大、太普遍、太讓人覺得不取可惜、太讓人覺得沒什么風(fēng)險(xiǎn)、太容易讓人不知不覺中陷得很深而無力自拔。某些單位的腐敗案在短時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)“前赴后繼”現(xiàn)象，甚至連犯罪行為方式、觸犯的罪名都完全一致，因?yàn)閷徟鷻?quán)沒有隨著犯法者的下臺而發(fā)生任何改變。后來者與前任面臨著同樣的誘惑。中國政府官員因掌握較多的審批權(quán)而面臨更多職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，中國也有著龐大的、因掌握審批權(quán)而發(fā)生腐敗的候選人隊(duì)伍。依賴管理者的個(gè)人素質(zhì)來克服這種風(fēng)險(xiǎn)，已被證明是不可靠的。

　　合法、非法“審批”和法律誰說了算

　　行政審批過多、過濫，實(shí)際上是政府在法律框架以外另添了一套運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，這不僅使法律授予公民或法人的某些權(quán)利變得難以實(shí)現(xiàn)，而且時(shí)�；煜�了合法與非法的界限。例如，某個(gè)知名度極高、信譽(yù)良好的洗衣粉在某地銷售時(shí)被當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門宣布為“無證”商品，并與假冒偽劣產(chǎn)品一樣進(jìn)行“曝光”和“罰款”，消費(fèi)者以為這是不合格產(chǎn)品，感嘆連著名廠商都不顧信譽(yù)，甚至以此為由進(jìn)行投訴。其實(shí)該產(chǎn)品沒有任何質(zhì)量問題，早已在生產(chǎn)地通過了環(huán)保檢測，只是沒有在當(dāng)?shù)貓?bào)批、辦理所謂“達(dá)標(biāo)許可銷售”一類的許可證。而這是國務(wù)院三令五申禁止的亂收費(fèi)。在這樣的案例中，生產(chǎn)商沒有任何違法行為，但受到的實(shí)際懲罰可能不亞于違法行為的后果。生產(chǎn)商要想討個(gè)說法又很困難，因?yàn)檎也坏绞裁捶�律依�?jù)說環(huán)保部門不能設(shè)置這樣的審批，如果提起行政訴訟，也未必有什么好結(jié)果。

　　行政審批設(shè)置的不確定和不透明，經(jīng)常使法律規(guī)定可以做的事情變得未經(jīng)審批就不能做，但行為人卻并不知曉也不大容易、或不可能從一般途徑知曉。比如一個(gè)新企業(yè)開張?jiān)诖巴鈷鞓?biāo)語烘托喜慶氣氛，香檳剛開瓶就收到一張罰單，因?yàn)閽鞓?biāo)語要經(jīng)過市容管理部門審批，但這一條在“法律匯編”或“企業(yè)手冊”上根本沒有記載，不到被罰的時(shí)候誰也不可能知道。

　　某些突然設(shè)置、法律出處含糊不清的審批，給人的感覺簡直就是“宰你沒商量”。某企業(yè)在自家門前豎了幾年的標(biāo)牌，會突然被城管部門要求補(bǔ)辦審批，不然就得摘除。對企業(yè)來說，補(bǔ)辦就得交錢，不補(bǔ)，被摘了牌就可能讓來訪的客商找不到門，以為它卷款逃匿了。企業(yè)主為這種突如其來的審批花了錢，就像遭了“打劫”一樣別扭。

　　還有生產(chǎn)許可證，過幾年就得換一次，最讓生產(chǎn)經(jīng)營者提心吊膽的是“過渡期”。因?yàn)閷徟�文號更新以后，那些帶有老批號的、早已進(jìn)入流通的產(chǎn)品，就屬于“使用過期文號”，成了隨時(shí)可能導(dǎo)致挨罰的“定時(shí)炸彈”。由于很多企業(yè)根本搞不清這些“炸彈”流向了何處，所以在過渡期挨罰幾乎是不可避免的。至于因換證而導(dǎo)致的更改設(shè)計(jì)、重新印刷包裝材料、淘汰尚未用完卻不能繼續(xù)使用的包裝材料所花的費(fèi)用，自然要由企業(yè)自己承擔(dān)。

　　清理過濫審批為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展“松綁”

　　政府對市場進(jìn)行管理的理想狀態(tài)，應(yīng)是守法者可以自由地從事自己的業(yè)務(wù)，違法者處處感到不便和危險(xiǎn)。市場這個(gè)“沒有圍墻的公園”既然不可能被無形的圍欄擋住，其管理模式就應(yīng)當(dāng)適應(yīng)這種客觀現(xiàn)實(shí)。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，一系列法律法規(guī)為生產(chǎn)經(jīng)營者指明了“游園規(guī)則”，游園者完全可以、也應(yīng)當(dāng)按規(guī)則調(diào)整自己的行為，并對自己的行為承擔(dān)責(zé)任，不需要政府以審批的方式先行把關(guān)，況且實(shí)踐已經(jīng)證明這種所謂的把關(guān)缺少實(shí)效、弊端甚多。通過強(qiáng)化審批管理、追究失誤者責(zé)任等方式來提高審批質(zhì)量，不但不能減少、反而可能凸顯和強(qiáng)化審批制的弊端。我國有相當(dāng)一部分審批不是怎么才能做好的問題，而是如何盡快撤銷的問題。

　　行政審批過多、過濫所表現(xiàn)的制度性缺陷，與我國政府機(jī)構(gòu)過多、過雜和管理權(quán)限過寬又多有重疊互為因果。其“治理整頓”也應(yīng)與政府機(jī)構(gòu)精簡和轉(zhuǎn)變職能結(jié)合起來進(jìn)行。減審批而不減機(jī)構(gòu)，審批會直接或變相地反彈，因?yàn)檎�府機(jī)構(gòu)總要以某種方式行使權(quán)力。只減政府機(jī)構(gòu)而不削減職權(quán)和轉(zhuǎn)變管理模式，則相關(guān)機(jī)構(gòu)遲早會“再生”，因?yàn)榛顢[在那里總得有人干，沒有哪個(gè)機(jī)構(gòu)比政府更有權(quán)威性。因政府機(jī)構(gòu)撤銷而把審批權(quán)“下放”給行業(yè)協(xié)會一類的機(jī)構(gòu)，可能會導(dǎo)致比“換湯不換藥”更糟的局面。因?yàn)樾袠I(yè)協(xié)會不屬于政府機(jī)構(gòu)，審批不當(dāng)時(shí)，當(dāng)事人連通過行政訴訟獲得補(bǔ)救的機(jī)會都沒有。

　　清理行政審批不僅涉及到提高政府工作效率，而且在加入世貿(mào)組織后還關(guān)系到國際法律義務(wù)。因?yàn)閺脑摻M織要求的“依法辦事”和“透明”等原則來看，隨意設(shè)置或增加審批、無法律依據(jù)地設(shè)置審批、設(shè)置內(nèi)部掌握不公開昭示的審批、對審批缺乏有效監(jiān)督、審批不當(dāng)時(shí)缺乏補(bǔ)救手段等等，都可能被視為與其規(guī)定相悖。應(yīng)當(dāng)借我國加入世貿(mào)組織的契機(jī)，盡快對行政審批進(jìn)行專項(xiàng)治理，提高政府依法管理的水平。(一石)

　　摘自：《法制日報(bào)》2001年12月3第五版