18省區(qū)市財(cái)政預(yù)算管理情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果

　　(二〇〇九年七月十七日公告)

　　根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》的有關(guān)規(guī)定，審計(jì)署2008年對(duì)18個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)財(cái)政預(yù)算管理情況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查，重點(diǎn)抽查了45個(gè)市(州)及其所屬106個(gè)縣(區(qū)、旗)。現(xiàn)將審計(jì)調(diào)查結(jié)果公告如下：

　　一、基本情況和總體評(píng)價(jià)

　　審計(jì)調(diào)查結(jié)果表明，在各級(jí)黨委、政府的有力領(lǐng)導(dǎo)下，財(cái)政部門堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，緊緊圍繞建立和完善公共財(cái)政體制，積極推進(jìn)財(cái)政各項(xiàng)改革，逐步規(guī)范財(cái)政預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入較快增長(zhǎng)。2007年，18省(自治區(qū)、直轄市)地方一般預(yù)算收入為1.49萬(wàn)億元，比上年增長(zhǎng)26.28%。2008年，在受國(guó)際金融危機(jī)影響的情況下，仍然增長(zhǎng)32%。財(cái)力逐年增長(zhǎng)保證了國(guó)家宏觀調(diào)控措施的貫徹落實(shí)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展提供了有力保障。

　　(一)繼續(xù)深化部門預(yù)算改革，著力提高預(yù)算管理水平。

　　山東、河南等7省進(jìn)一步加強(qiáng)部門預(yù)算制度建設(shè)，建立健全基本支出定員定額管理體系，穩(wěn)步推進(jìn)項(xiàng)目支出預(yù)算滾動(dòng)管理，逐步完善預(yù)算分配制度。各地還積極推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，不斷擴(kuò)大國(guó)庫(kù)集中支付制度改革覆蓋面，山西、內(nèi)蒙古等4省(自治區(qū))已將所屬市縣全部納入國(guó)庫(kù)集中支付范圍。

　　(二)積極創(chuàng)新征管機(jī)制，逐步完善非稅收入管理。

　　遼寧、湖南等3省在國(guó)家有關(guān)政府非稅收入管理政策指導(dǎo)下，積極研究和制定地方非稅收入管理制度，先后出臺(tái)了多項(xiàng)地方性規(guī)章，為規(guī)范非稅收入征管秩序夯實(shí)了制度基礎(chǔ)；黑龍江、吉林等9省進(jìn)一步深化非稅收入收繳管理改革，實(shí)行“單位開(kāi)票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”，著力建立收繳管理新機(jī)制，為強(qiáng)化非稅收入收繳管理提供了機(jī)制保障。

　　(三)全面加強(qiáng)支出管理，切實(shí)規(guī)范財(cái)政支出行為。

　　廣東、云南等6省積極探索建立專項(xiàng)資金運(yùn)行機(jī)制，通過(guò)建立完善支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度，逐步加大對(duì)重點(diǎn)支出的績(jī)效評(píng)價(jià)力度，著力提高專項(xiàng)資金使用管理水平。廣西、上海等5省(自治區(qū)、直轄市)積極完善政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)制，以規(guī)范采購(gòu)行為、提高采購(gòu)效率為重點(diǎn)，進(jìn)一步強(qiáng)化政府采購(gòu)監(jiān)管，充分發(fā)揮財(cái)政資金使用效益。

　　從審計(jì)調(diào)查情況看，通過(guò)改革，地方財(cái)政管理水平有了很大提高，取得了一定成效，但在預(yù)算管理和資金管理等方面仍存在一些需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善的問(wèn)題。

　　二、地方財(cái)政預(yù)算管理中存在的主要問(wèn)題

　　(一)部分地方財(cái)政預(yù)算管理不嚴(yán)格。

　　1.一些地方對(duì)上級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助的預(yù)算編報(bào)不夠完整。抽查的13個(gè)省本級(jí)預(yù)算2007年共少編中央專項(xiàng)補(bǔ)助2127.71億元，相當(dāng)于上年中央專項(xiàng)補(bǔ)助3446.34億元的61.74%。其中6個(gè)省的中央專項(xiàng)補(bǔ)助全部未編入本級(jí)預(yù)算。市縣財(cái)政編報(bào)上級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助不完整的情況更為突出。抽查的29個(gè)市縣中有24個(gè)上級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助全部未編入本級(jí)預(yù)算。

　　2.土地出讓收入等非稅收入未全部納入預(yù)算管理。近年來(lái)，國(guó)家先后出臺(tái)政策要求將土地出讓收入等非稅收入全額納入預(yù)算管理。但從調(diào)查情況看，一些地區(qū)執(zhí)行國(guó)家政策還不到位。抽查的10個(gè)省本級(jí)、23個(gè)市本級(jí)和41個(gè)縣，2007年有848.26億元非稅收入未納入一般預(yù)算和基金預(yù)算管理，占這些地區(qū)應(yīng)納入預(yù)算管理的非稅收入的22.63%，其中16個(gè)市縣超過(guò)50%。從結(jié)構(gòu)看，上述應(yīng)納未納入預(yù)算管理的非稅收入主要是土地出讓收入626.42億元和已收繳的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益44.56億元，合計(jì)占上述848.26億元的79.1%。

　　3.部分城市的開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算收支未納入所屬城市本級(jí)預(yù)算管理。作為所屬城市本級(jí)的派出單位，開(kāi)發(fā)區(qū)的預(yù)算收支應(yīng)納入本級(jí)預(yù)算管理。但審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，抽查11個(gè)省的43個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)中，有31個(gè)尚未納入2007年本級(jí)預(yù)算管理。這些開(kāi)發(fā)區(qū)當(dāng)年預(yù)算收支規(guī)模分別為234億元和246億元，占抽查開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算收支的79.59%和78.09%。有的開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算收入在本級(jí)財(cái)政預(yù)算收入中已經(jīng)占有相當(dāng)大的比重。

　　產(chǎn)生上述問(wèn)題的主要原因：一是地方人大審查批準(zhǔn)預(yù)算的時(shí)間早于全國(guó)人大審查批準(zhǔn)中央預(yù)算的時(shí)間，中央部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付未分解到地區(qū)和項(xiàng)目。因此，雖然財(cái)政部已要求地方按上年實(shí)際數(shù)或預(yù)計(jì)數(shù)來(lái)編制中央補(bǔ)助預(yù)算，但地方財(cái)政仍難以準(zhǔn)確預(yù)計(jì)中央專項(xiàng)補(bǔ)助的具體數(shù)額并將其編入預(yù)算。二是對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政收支應(yīng)否納入所在地區(qū)本級(jí)預(yù)算管理，目前規(guī)定尚不明確。三是一些地方財(cái)政管理水平不高。

　　(二)部分地方財(cái)政決算收支不準(zhǔn)確。

　　1.審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地方對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金采取了如下?lián)芨斗椒ǎ簩�專�?xiàng)資金在省本級(jí)列支后撥入專戶，再通過(guò)專戶向省本級(jí)或下級(jí)財(cái)政撥付。這種管理方式雖然有利于專款專用，但這些通過(guò)專戶撥付給下級(jí)財(cái)政最終使用的專項(xiàng)資金和滯留在省級(jí)專戶的資金實(shí)際虛增了省本級(jí)支出。抽查的13個(gè)省本級(jí)，2007年因上述原因虛增支出782.24億元，占這些地區(qū)當(dāng)年一般預(yù)算支出5191.6億元的15%。

　　2.一些地方財(cái)政收支不夠準(zhǔn)確。從抽查情況看，2007年有3個(gè)省本級(jí)、14個(gè)市本級(jí)和21個(gè)縣少列財(cái)政收入70.8億元；有1個(gè)省本級(jí)、4個(gè)市本級(jí)和8個(gè)縣少列財(cái)政支出100.49億元。此外，還有5個(gè)省本級(jí)、16個(gè)市本級(jí)和20個(gè)縣虛增財(cái)政支出149.04億元；有9個(gè)市縣虛增財(cái)政收入19.73億元。

　　3.一些地方財(cái)力結(jié)余不實(shí)。審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)將一些無(wú)具體對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的資金結(jié)轉(zhuǎn)下年支出，造成當(dāng)年結(jié)余不實(shí)。抽查的11個(gè)省本級(jí)、11個(gè)市本級(jí)和8個(gè)縣結(jié)轉(zhuǎn)下年的1510.38億元支出中，有282.3億元(占18.69%)無(wú)具體對(duì)應(yīng)項(xiàng)目：分級(jí)次看，主要是省本級(jí)結(jié)轉(zhuǎn)261.81億元，占92.74%；分區(qū)域看，主要是東部地區(qū)5個(gè)省本級(jí)、6個(gè)市本級(jí)和7個(gè)縣結(jié)轉(zhuǎn)201.36億元，占71.32%。按規(guī)定，這些無(wú)對(duì)應(yīng)項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)的財(cái)力應(yīng)體現(xiàn)為當(dāng)年結(jié)余并納入下年預(yù)算安排使用。上述做法既影響了下年預(yù)算可統(tǒng)籌安排的財(cái)力，也不利于全面反映當(dāng)年財(cái)政支出情況。

　　上述問(wèn)題產(chǎn)生的原因：一是一些地區(qū)財(cái)政管理還不能適應(yīng)近年來(lái)財(cái)政收入增長(zhǎng)較快的形勢(shì)，對(duì)大量增加的財(cái)政收入，還不能科學(xué)合理地安排好支出，往往通過(guò)賬務(wù)處理調(diào)增支出，將結(jié)余的財(cái)力留存下來(lái)，致使財(cái)政信息失真。二是財(cái)政部門未完全做到專戶管理與預(yù)算管理的協(xié)調(diào)一致，對(duì)于專戶資金預(yù)算管理，規(guī)定不夠細(xì)致和明確，對(duì)于下級(jí)財(cái)政專戶管理中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題研究掌握不夠，管理機(jī)制尚不健全。

　　(三)部分地方財(cái)政資金管理不嚴(yán)格。

　　1.賬戶設(shè)置過(guò)多，資金大量沉淀。截至2007年末，抽查的15個(gè)省本級(jí)中有9個(gè)在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的賬戶數(shù)量均超過(guò)50個(gè)。在這些賬戶中，有些賬戶的核算內(nèi)容交叉重復(fù)，財(cái)政資金管理較為分散。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有7個(gè)省本級(jí)存在同類資金分散在多個(gè)賬戶管理的問(wèn)題。上述問(wèn)題容易導(dǎo)致財(cái)政資金大量滯留，資金使用效益不高。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2007年底，抽查的15個(gè)省本級(jí)財(cái)政在商業(yè)銀行的賬戶資金余額達(dá)3319.28億元。

　　2.財(cái)政資金安全保障有待加強(qiáng)。目前，部分地方財(cái)政對(duì)外借款規(guī)模較大，截至2007年底，抽查的9個(gè)省本級(jí)暫付款余額達(dá)653.77億元。有的地區(qū)暫付款長(zhǎng)期未清理收回。同時(shí)國(guó)家早已明令禁止的財(cái)政資金辦信用的問(wèn)題仍然存在。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，抽查的4個(gè)省本級(jí)未按規(guī)定清理財(cái)政周轉(zhuǎn)金或變相設(shè)置新的財(cái)政周轉(zhuǎn)金，截至2007年底累計(jì)發(fā)放財(cái)政周轉(zhuǎn)金貸款118.75億元；還有5個(gè)省的一些部門違規(guī)將79.51億元財(cái)政資金有償出借給下級(jí)財(cái)政或企業(yè)。

　　3.部分地方在收入征管和支出管理上還存在一些違規(guī)問(wèn)題。抽查的11個(gè)省本級(jí)、22個(gè)市本級(jí)和22個(gè)縣2005至2007年累計(jì)應(yīng)征未征、違規(guī)減免和先征后返財(cái)政收入共253.45億元。2007年，11個(gè)省本級(jí)、23個(gè)市本級(jí)和29個(gè)縣坐支、挪用非稅收入達(dá)239.1億元。

　　產(chǎn)生上述問(wèn)題的主要原因是，部分地方財(cái)政部門對(duì)資金管理重視不夠，特別是在近年來(lái)財(cái)政收入形勢(shì)較好、資金較為充裕的情況下，一些地方財(cái)政部門往往忽視了資金管理的效率性和安全性，加之在收支管理上遵守國(guó)家規(guī)定還不夠嚴(yán)格，導(dǎo)致一些違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生。