沒(méi)有合理的供地制度，樓市難真正“消停”

　　土地財(cái)政或成樓市調(diào)控隱憂

　　“現(xiàn)在，房地產(chǎn)快到沸點(diǎn)了�！苯裉�，當(dāng)社科文獻(xiàn)出版社社長(zhǎng)謝壽光引出這樣的話題時(shí)，臺(tái)下坐滿了來(lái)自政界和學(xué)界的業(yè)內(nèi)人士，當(dāng)然還有早早搶占座位的媒體記者。這是《房地產(chǎn)藍(lán)皮書(shū)》發(fā)布會(huì)的現(xiàn)場(chǎng)，人們?cè)噲D借著一本書(shū)的發(fā)布，探討時(shí)下最熱門(mén)的話題：房和地。

　　發(fā)端于4月中旬的這一輪樓市調(diào)控政策，已經(jīng)被媒體和網(wǎng)民們稱為“史上最猛新政”。以控制房貸、打擊投機(jī)為主要手段，輔之以增加土地供應(yīng)、加速保障性住房建設(shè)的這套樓市調(diào)控組合拳，試圖為高燒的樓市降溫。與中央調(diào)控政策相配套的各地的實(shí)施細(xì)則正在陸續(xù)出臺(tái)。就在今天，北京宣布，公積金購(gòu)二套房首付提至五成，第三套房暫停放貸。

　　自新政出臺(tái)以來(lái)，一些地方在“五一”小長(zhǎng)假期間已經(jīng)出現(xiàn)了樓市遇冷局面，但最終能否實(shí)現(xiàn)樓市的有效軟著陸依然還是專家們辯論的話題，特別是一些地方還在靠土地財(cái)政生存的背景下，樓市高溫能否撤火亦還是未知數(shù)。

　　沒(méi)有合理的供地制度，樓市難真正“消�！�

　　在今天的發(fā)布會(huì)上，中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院地價(jià)所所長(zhǎng)趙松說(shuō)，房地產(chǎn)牽涉方方面面，個(gè)中問(wèn)題重大而又盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，要實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)解決，既需靈活相繼的現(xiàn)時(shí)政策，又需長(zhǎng)期制度的完善、變革。否則，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳式的救火應(yīng)急，既勞神費(fèi)力，也效果難彰。

　　在治本之策這個(gè)問(wèn)題上，土地?zé)o疑是各方關(guān)注的焦點(diǎn)，畢竟沒(méi)有面粉就沒(méi)有面包，另外，在中國(guó)，與房子相比，土地問(wèn)題牽涉的層面更復(fù)雜。中國(guó)社科院管理研究所土地與房地產(chǎn)研究室主任李景國(guó)認(rèn)為，沒(méi)有合理的城市建設(shè)供地制度，樓市難以真正“消�！�。也有研究者指出，在土地及相關(guān)利益未觸動(dòng)的情況下，僅僅在需求方大動(dòng)干戈，并不能對(duì)樓市有個(gè)徹底的清算，也不能矯正過(guò)往的扭曲。

　　在我國(guó)，土地名義上是國(guó)家所有，但是一級(jí)土地市場(chǎng)卻為地方政府管理。根據(jù)全國(guó)城市地價(jià)監(jiān)測(cè)組的報(bào)告，2009年，全國(guó)地價(jià)水平值商業(yè)用地最高，為4712元／平方米；居住用地次之，為3824元／平方米；工業(yè)用地最低，僅為597元／平方米。如此大的區(qū)別，“跟政府的GDP偏好和土地財(cái)政偏好”大有關(guān)系。

　　李景國(guó)等專家認(rèn)為，地方政府和官員往往愿意低價(jià)或免費(fèi)供應(yīng)工業(yè)用地，而另一方面卻對(duì)住房用地采取控制的態(tài)度。這樣的安排使得城市土地?cái)U(kuò)張進(jìn)程中，居住用地乃至住房供給地增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于就業(yè)崗位增長(zhǎng)，最終導(dǎo)致城市房地產(chǎn)市場(chǎng)中土地長(zhǎng)期供不應(yīng)求的局面，進(jìn)而造成城市化的進(jìn)程中，地價(jià)、房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng)。

　　更有甚者，一些地方政府大規(guī)模儲(chǔ)備囤積土地，或者利用政府關(guān)聯(lián)企業(yè)進(jìn)入土地市場(chǎng)高價(jià)拍地，使得房地產(chǎn)價(jià)格的增長(zhǎng)超過(guò)預(yù)期。

　　因此，李景國(guó)等建議，有必要建立與城市擴(kuò)張(或總建設(shè)用地增長(zhǎng))掛鉤的城市居住用地供給制度，各城市應(yīng)依據(jù)年度建設(shè)用地增長(zhǎng)總規(guī)模，確定相應(yīng)的住房用地年度供給計(jì)劃規(guī)模，國(guó)家對(duì)各城市住房用地供給計(jì)劃規(guī)模完成情況核查，對(duì)未完成年度住房用地供給計(jì)劃規(guī)模的城市，凍結(jié)下一年度全部建設(shè)用地指標(biāo)審批。

　　城市化資金“缺口”

　　中國(guó)社科院經(jīng)濟(jì)研究所付敏杰博士告訴記者，與許多國(guó)家不同，中國(guó)的城市化和工業(yè)化幾乎是分步進(jìn)行的。直到改革開(kāi)放后，城市化才真正成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力之一。

　　在改革開(kāi)放以前，中國(guó)選擇了趕超的重工業(yè)發(fā)展之路。為了最快速的提升工業(yè)比重，政府實(shí)行了嚴(yán)格的戶籍管理制度，控制人口的流動(dòng)以限制城市規(guī)模的擴(kuò)展。在這樣的取舍下，資源價(jià)格長(zhǎng)期被扭曲，廉價(jià)的土地供應(yīng)、資本稅收上的減免和豐富的勞動(dòng)力資源所帶來(lái)的低成本，造就了高速、粗放并存的中國(guó)“低價(jià)工業(yè)化增長(zhǎng)模式”。然而，它的弊端在十?dāng)?shù)年后逐漸暴露。難以持續(xù)的資源、環(huán)境消耗，巨大的分配收入差距形成的社會(huì)壓力，促使政府宏觀政策的內(nèi)生變化。新一代領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的和諧性、可持續(xù)性和對(duì)民生的更多關(guān)照。

　　快速的城市化階段在改革開(kāi)放后很快到來(lái)。除了人口流動(dòng)管理的破冰外，財(cái)政分配的傾向也在印證著這些變化：2006年,財(cái)政用于教科文衛(wèi)、社會(huì)保障等的支出接近60%，用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金下降到26%多�！白非笤鲩L(zhǎng)為王”的建設(shè)型財(cái)政逐步退出歷史舞臺(tái)，以民生為重的公共財(cái)政的特征越來(lái)越明顯。為福利而競(jìng)爭(zhēng)成為衡量地方官員業(yè)績(jī)的標(biāo)尺�！备睹艚芊Q。

　　問(wèn)題是，和工業(yè)化相比，強(qiáng)調(diào)社會(huì)福利的城市化面臨高昂的要素成本，不僅要搭橋、修路、建房，還要綠化、凈化、美化，改善教育、醫(yī)療和社保等等。如上海世博會(huì)的口號(hào)，“城市，讓生活更美好”，但是美好的一切都要求更多的財(cái)政支出。錢(qián)從哪里來(lái)恰恰成了地方政府最頭疼的事。

　　1994年分稅制實(shí)施后，中央政府的稅源豐厚、廣大，地方政府所占比例卻日漸縮小。雖然在最初時(shí)候，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等方式，矛盾并沒(méi)有突出顯現(xiàn)，但是在福利擴(kuò)張的年代卻無(wú)可避免。數(shù)據(jù)顯示，2006年,地方財(cái)政自給率僅為62%,缺口高達(dá)1.5萬(wàn)億。“這種等老天下雨的狀態(tài)顯然不能和地方官員的雄心相稱，他們迫切也必須尋求新的融資方式，以求得在競(jìng)爭(zhēng)中勝出�，F(xiàn)在看來(lái)，這個(gè)方式就是賣地�！敝袊�(guó)社科院經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)張平對(duì)記者說(shuō)。

　　為什么政府總有推高地價(jià)的沖動(dòng)

　　今年“兩會(huì)”，財(cái)政部提交報(bào)告稱，2009年，全國(guó)的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入總額達(dá)1.42萬(wàn)億元(其中地方收入1.3964萬(wàn)億元，中央收入275億元)，全國(guó)地方政府的財(cái)政收入為3.258萬(wàn)億元，兩者之比達(dá)到0.4。毫無(wú)疑問(wèn)，房地產(chǎn)的繁榮，得利最大的是政府�！巴恋刎�(cái)政”名副其實(shí)�！叭绱司揞~的財(cái)富，我們不難理解，為什么政府總有推高地價(jià)的沖動(dòng)�！币晃谎芯空叻Q。

　　早在幾年前，人們就發(fā)現(xiàn)，房?jī)r(jià)和地價(jià)之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。地價(jià)漲，房?jī)r(jià)也跟著漲，如影隨形。雖然國(guó)土資源部門(mén)始終矢口否認(rèn)，但是地價(jià)對(duì)房?jī)r(jià)的推動(dòng)作用是賴不掉的。何況，從去年下半年開(kāi)始，土地市場(chǎng)熱火朝天。在財(cái)大氣粗的央企推動(dòng)下，各城市“地王”頻出，尤其是“兩會(huì)”剛結(jié)束，北京地價(jià)不斷刷新紀(jì)錄。人們感到，房?jī)r(jià)著火，地價(jià)是背后的推手之一。進(jìn)而，土地財(cái)政進(jìn)入問(wèn)題分析的框架，也成為最為人詬病的標(biāo)的之一。

　　目前，人們更多的是指責(zé)“招拍掛”制度，普遍認(rèn)為這樣賣地的方式必然造成地王的頻出。從現(xiàn)象上看也確實(shí)如此。一些專家指出，招拍掛本質(zhì)上就是出價(jià)高者得，在流動(dòng)性充裕的當(dāng)下，政府壟斷性的供地以誘導(dǎo)開(kāi)發(fā)商“無(wú)理”地競(jìng)爭(zhēng)，勢(shì)必導(dǎo)致地價(jià)的飆升。不差錢(qián)行情甚至在今年“兩會(huì)”后一天即催生了北京新地王。盡管現(xiàn)在看來(lái)新地王依然被套牢，但是人們當(dāng)初的情緒尚未散去。

　　作為一種回應(yīng)，政府著手改變賣地方式。北京、上海等地均提出，賣地不僅看價(jià)錢(qián)，還要看方案是否優(yōu)化。國(guó)土資源部也表示要完善“招拍掛”制度，鼓勵(lì)各地多多試點(diǎn)。然而，業(yè)內(nèi)并不看好這種做法。一種普遍的觀點(diǎn)是，如果不以價(jià)格衡量，將很難找到一個(gè)可操作性的標(biāo)準(zhǔn)，最后的結(jié)果可能是不了了之，或者更糟。

　　張平則認(rèn)為，如果沒(méi)有稅制改革，在中央和地方之間進(jìn)行新的分肥；如果沒(méi)有事權(quán)的調(diào)整，“為福利而競(jìng)爭(zhēng)”官員晉升法則不變；如果沒(méi)有新的稅源的產(chǎn)生，城市化進(jìn)程不被打斷，那么地方追求賣地的高收益行為，可能因輿論、行政壓力而暫時(shí)歇場(chǎng)，但卻不會(huì)根本改變，它對(duì)房地產(chǎn)的連帶效應(yīng)也無(wú)法根除。

　　賣地收益，政府該不該拿大頭

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長(zhǎng)李周認(rèn)為，在農(nóng)用土地用途變更方面，地方政府不應(yīng)該成為土地用途變更的最大受益者。這是在土地用途變更方面處理好政府與農(nóng)民關(guān)系的基本前提。他說(shuō)，地方政府的主要職責(zé)是根據(jù)土地利用規(guī)劃，確定特定年份可變更農(nóng)用土地用途的面積。農(nóng)用土地用途的變更權(quán)由哪個(gè)或哪些農(nóng)民集體獲得應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)決定。

　　由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司編著的《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綠皮書(shū)》則提到，改革開(kāi)放前，中央政府采用產(chǎn)品價(jià)格剪刀差的辦法集中農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)剩余，并將其主要用于中國(guó)工業(yè)化的推進(jìn)�，F(xiàn)在，地方政府采用要素(土地)價(jià)格剪刀差的辦法集中經(jīng)濟(jì)剩余。

　　數(shù)據(jù)顯示，2009年，全國(guó)土地收入為1.42萬(wàn)億元，而拆遷、補(bǔ)助農(nóng)民收入的支出為5180億元；2008年的數(shù)據(jù)是，土地收入1.0375萬(wàn)億元，拆遷、補(bǔ)助農(nóng)民費(fèi)用為3778億元。粗略來(lái)算，政府花1塊錢(qián)，從農(nóng)民那里買來(lái)地，從城鎮(zhèn)居民拆遷獲得地，轉(zhuǎn)手賣給地產(chǎn)商，可以獲得3塊錢(qián)。

　　李周指出，可轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的農(nóng)用土地是有限的，轉(zhuǎn)一點(diǎn)就少一點(diǎn)，以要素價(jià)格剪刀差集中經(jīng)濟(jì)剩余的做法是不具有持續(xù)性的。這種不可持續(xù)性還表現(xiàn)為，地方官員以任期內(nèi)可獲得的土地價(jià)格剪刀差最大化為目標(biāo)將引發(fā)諸多問(wèn)題。

　　李周認(rèn)為，地方政府對(duì)于農(nóng)用地的職責(zé)在于規(guī)劃，而不在于像個(gè)生意人一樣跟農(nóng)民爭(zhēng)利，更不應(yīng)該成為受益最大的一方。農(nóng)用土地用途的變更權(quán)由哪個(gè)或哪些農(nóng)民集體獲得應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)決定。在競(jìng)爭(zhēng)農(nóng)用土地用途變更權(quán)階段，所有合乎要求的農(nóng)用土地都可以參與競(jìng)爭(zhēng)。一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)用土地的區(qū)位越好出價(jià)越高，即土地用途變更權(quán)被區(qū)位好的農(nóng)村集體得到的概率會(huì)更大，所以這種市場(chǎng)取向的做法不僅具有公開(kāi)和公正的特性，而且能夠滿足非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化的要求。由于農(nóng)用土地用途變更是農(nóng)民集體的自主選擇，同時(shí)也消除了農(nóng)民抵制農(nóng)用土地用途變更的集體行為。

　　在企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)非農(nóng)用地使用權(quán)階段，所有合乎要求的企業(yè)都可以參與競(jìng)爭(zhēng)。如果土地所有權(quán)仍然歸農(nóng)民集體所有，那么企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)就是愿意為獲得非農(nóng)用地使用權(quán)支付多少地租或股金的競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果實(shí)現(xiàn)了地租或股金的最大化，農(nóng)民集體的利益得到了有效保護(hù)。

　　“采用這種做法，農(nóng)民可以得到穩(wěn)定的地租或股金收入，企業(yè)的支出主要是有了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入之后的地租或股金支出，為獲得非農(nóng)用地使用權(quán)的購(gòu)地支出急劇下降，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)未必不是一件好事�！崩钪苷J(rèn)為，農(nóng)民集體以土地入股而成為企業(yè)股東，并獲得持續(xù)性的股權(quán)收益，企業(yè)主要承擔(dān)股權(quán)分紅的責(zé)任而無(wú)需為土地購(gòu)置進(jìn)行巨額貸款，有助于降低企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和產(chǎn)品成本，很可能具有多贏性質(zhì)。