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房?jī)r(jià)的飆升催生了小產(chǎn)權(quán)房。如何處置它,是決策者面前的難題。全國(guó)政協(xié)委員、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心教授蔡繼明向大會(huì)提案稱,從短期看,政策要承認(rèn)現(xiàn)實(shí),平衡各方利益,不可一概取締之,否則可能激起較尖銳的矛盾;從長(zhǎng)期看,要深入進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)變革,給予農(nóng)村土地真正完整的產(chǎn)權(quán)。
小產(chǎn)權(quán)房在一定程度上緩解了“住房難”
“小產(chǎn)權(quán)房”主要是指在集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的房子。從價(jià)格上看,小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格只有同樣位置商品房?jī)r(jià)格的40%至60%。
小產(chǎn)權(quán)房由于沒(méi)有完善的銷售手續(xù),因此數(shù)量很難統(tǒng)計(jì),但一些機(jī)構(gòu)、專家的抽樣調(diào)查卻顯示,小產(chǎn)權(quán)房的數(shù)量驚人。有人估計(jì),在北京已售和在建的小產(chǎn)權(quán)房很快就會(huì)超過(guò)1000萬(wàn)平方米;在西安,這個(gè)比例估計(jì)已經(jīng)達(dá)到25%到30%;在深圳占的比重就更高,有的可能高達(dá)40%、近50%。而根據(jù)濟(jì)南市有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì),該市全市小產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目總面積有1000多萬(wàn)平方米。
蔡繼明告訴中國(guó)青年報(bào)記者,小產(chǎn)權(quán)房不僅大量、廣泛地存在,同時(shí)還牽涉各個(gè)方面的利益,處置起來(lái)不可不慎之又慎。
首先,建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的村鎮(zhèn)集體和村民都可以通過(guò)小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)在房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展和城市化進(jìn)程中分得一杯羹,這使得大量集體土地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn),創(chuàng)造了更大的收益。其次,城市居民可以購(gòu)買到價(jià)格相對(duì)合理的住房,在一定程度上緩解了“住房難”的問(wèn)題。
另一方面,蔡繼明認(rèn)為,小產(chǎn)權(quán)房與我國(guó)現(xiàn)行的土地管理體制、房地產(chǎn)市場(chǎng)一般的交易秩序相矛盾。因此,國(guó)務(wù)院多次以會(huì)議和通知的形式要求城市居民不要購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房,國(guó)土資源部也多次發(fā)出“風(fēng)險(xiǎn)提示”?梢(jiàn),中央政府相當(dāng)重視小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題。
對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō),小產(chǎn)權(quán)房在建設(shè)與交易過(guò)程中沒(méi)有經(jīng)過(guò)國(guó)家征收等程序,各級(jí)政府很難針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)過(guò)程征收相應(yīng)的稅費(fèi)或獲得土地出讓金。因此,有些嚴(yán)重依賴“土地財(cái)政”的地方政府對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)加以不同程度的限制,一些城市甚至禁毀了部分小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)項(xiàng)目。
游走于合法與非法之間的小產(chǎn)權(quán)房
一般認(rèn)為,催生小產(chǎn)權(quán)房的主要原因是城市房地產(chǎn)價(jià)格居高不下。小產(chǎn)權(quán)房最吸引人的地方在于價(jià)格優(yōu)勢(shì)。很多大城市的房?jī)r(jià)長(zhǎng)期快速上漲,超出了當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)匾话憔蜆I(yè)人員的收入水平。而政府經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房的建設(shè)卻無(wú)法滿足住房需求,小產(chǎn)權(quán)房存在著大量現(xiàn)實(shí)的購(gòu)買群。
現(xiàn)行土地制度也為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)留有空間。蔡繼明指出,《中華人民共和國(guó)土地管理法》第43條規(guī)定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地;但是,興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的,或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外!钡62條規(guī)定:“農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請(qǐng)宅基地的,不予批準(zhǔn)。”
這就是說(shuō),在農(nóng)村集體所有的宅基地和集體建設(shè)用地上,農(nóng)民可以自行經(jīng)營(yíng),農(nóng)民自建的住房也是可以進(jìn)行交易的。
國(guó)土資源部的一位副總督察曾突出說(shuō)明:“建設(shè)使用農(nóng)村集體土地,法律規(guī)定只有四種情況:一是農(nóng)民的宅基地,二是農(nóng)村公共設(shè)施的用地,三是農(nóng)村興辦的村辦企業(yè)或者聯(lián)營(yíng)企業(yè),四是根據(jù)擔(dān)保法,使用農(nóng)村集體用地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的時(shí)候可以允許。除此以外,都是現(xiàn)行法律不允許的!蹦敲矗谶@四種情況下建小產(chǎn)權(quán)房,就不涉及所謂“違法”的問(wèn)題。
“這里還有一個(gè)核心,就是只要不是占用耕地,辦好相關(guān)小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)用地的手續(xù),就不應(yīng)該存在什么大的原則問(wèn)題。正是因?yàn)檎叻梢?guī)定中存在很多模糊不清的地方,才導(dǎo)致了各地小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的泛濫,在合法與非法之間給小產(chǎn)權(quán)房留下了一個(gè)打擦邊球的空間!辈汤^明對(duì)記者說(shuō)。
治本之道在于“同地、同權(quán)、同價(jià)”
目前,農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)地位并不平等。城市國(guó)有建設(shè)用地實(shí)行市場(chǎng)定價(jià),而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的使用權(quán)市場(chǎng)體系和價(jià)格制度一直沒(méi)有建立起來(lái),以致造成“同地不同價(jià)”;城市建設(shè)用地使用主體有使用權(quán)證,可以通過(guò)融資機(jī)構(gòu)進(jìn)行再融資和資產(chǎn)評(píng)估,而農(nóng)村建設(shè)用地沒(méi)有使用權(quán)證,不具有資產(chǎn)功能。
這直接導(dǎo)致了農(nóng)民在土地快速增值的過(guò)程中得不到合理的利益補(bǔ)償。根據(jù)國(guó)研中心課題組的調(diào)查,在目前“合法的”房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中,土地增值部分的收益分配,只有20%到30%留在鄉(xiāng)以下,其中,農(nóng)民的補(bǔ)償款僅占5%到10%;地方政府拿走土地增值收益的20%到30%;開(kāi)發(fā)商則拿走土地增值收益的大頭,占40%到50%。
而農(nóng)民建小產(chǎn)權(quán)房,不需要繳納類似開(kāi)發(fā)商為獲取土地交給政府的土地使用權(quán)出讓金;由村集體牽頭開(kāi)發(fā),也不需要開(kāi)發(fā)商;而建筑商就是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。如此一來(lái),農(nóng)民集體通過(guò)出售小產(chǎn)權(quán)房獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府征收土地給予的補(bǔ)償金額。
蔡繼明建議,對(duì)于那些違法違規(guī)占用農(nóng)地開(kāi)發(fā)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目要堅(jiān)決予以取締,對(duì)以租代征等違規(guī)使用土地的現(xiàn)象要堅(jiān)決予以制止。但對(duì)于那些在農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房,在政策上則要加以區(qū)分,要盡量利用經(jīng)濟(jì)手段、以科學(xué)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光提出對(duì)策。
“有些小產(chǎn)權(quán)房實(shí)際上是對(duì)集體土地有效入市流轉(zhuǎn)的一種嘗試,不僅解決了城市居民住房難的問(wèn)題,也實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民增收,在一定程度上緩解了民生問(wèn)題!辈汤^明說(shuō),對(duì)于集體建設(shè)用地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房,如果能夠形成市場(chǎng)交易和合理價(jià)格,就應(yīng)該努力運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行調(diào)控,而不是單純運(yùn)用行政手段去管理,甚至進(jìn)行大面積的拆毀。
不過(guò),治本之道,他認(rèn)為在于深入推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)變革,給予農(nóng)村土地真正完整的產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)下一步的改革目標(biāo)應(yīng)該是對(duì)流轉(zhuǎn)土地的產(chǎn)權(quán)主體、權(quán)利和利益邊界進(jìn)行法律確認(rèn),還農(nóng)民作為土地資產(chǎn)所有者的地位和應(yīng)得的權(quán)利。這一方面有助于保證農(nóng)民根據(jù)其產(chǎn)權(quán)地位分享城市化的成果,另一方面也有助于遏制基層政府賣地的沖動(dòng),有利于形成和諧的微觀市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。
蔡繼明還強(qiáng)調(diào),要加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系建設(shè),實(shí)行國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地“統(tǒng)一市場(chǎng)”,達(dá)到“同地、同權(quán)、同價(jià)”。進(jìn)行城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系建設(shè),關(guān)鍵在于賦予城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地相同的權(quán)益,“同權(quán)”是根本。形成統(tǒng)一的市場(chǎng)后就能夠形成有效反映城鄉(xiāng)建設(shè)用地稀缺性的真實(shí)土地價(jià)格,這才是解決這一問(wèn)題的根本出路。
本報(bào)北京3月3日電
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