近兩周以來，“奶粉事件”已經(jīng)由單純的企業(yè)制假售假行為，升級為中國奶制品行業(yè)的危機，并且波及到政府監(jiān)管部門的信譽。繼石家莊市市長、副市長及該市相關部門負責人被免職，網(wǎng)絡上充斥著要求質(zhì)檢、食藥等部門承擔瀆職責任的聲音，某些學者也發(fā)表了看法。在作出一個理性判斷之前，我們需要深入思考的問題是：政府需要為奶粉承擔什么責任？

　　在產(chǎn)品中添加三聚氰胺，是許多奶制品企業(yè)的普遍做法。有不少人質(zhì)疑為什么質(zhì)檢機構(gòu)沒有及早發(fā)現(xiàn)這一“潛規(guī)則”。一個技術事實是，產(chǎn)品化學成分的檢測主要是定向的，并不是我們想象的那樣，任何成分都能檢測出來。盡管三聚氰胺不允許被添加到食品中，但國際食品法典和國家標準，并沒有對奶粉中三聚氰胺的含量等進行規(guī)定，因此監(jiān)管部門不進行有針對性的檢測并非過錯，除非有證據(jù)可以證明質(zhì)檢機構(gòu)明知此種情況而不作為。

　　奶粉標準是被詬病的另一個焦點，民眾紛紛指責國家標準落后于實際需要。應當說，標準的制定是一個動態(tài)過程，和一國技術水平、經(jīng)濟發(fā)展程度、文化傳統(tǒng)相關，標準的更新也需要大量資金投入，這就涉及到監(jiān)管成本�？梢�，制定標準是一個政府政治的過程，而不是監(jiān)管政策可以解決的問題。過去30年里，“經(jīng)合組織”國家致力于提高監(jiān)管效率的努力，盡量減少各類風險，但絕對不可能消除所有風險因素，否則將付出巨大的社會和經(jīng)濟成本。

　　習慣了全能國家模式的人可能會發(fā)出這樣的疑問：如果政府都不能保障奶粉安全，是不是就意味著消費者要自認倒霉了？絕對不是。

　　政府監(jiān)管的本質(zhì)是政府對市場的干預，是解決信息不對稱、外部性、自然壟斷等市場失靈的一種手段。解決市場失靈的手段有很多，比如說獨立的法庭審判可以在事后解決私人糾紛，行業(yè)協(xié)會能夠讓成員產(chǎn)生自律的壓力，高效的產(chǎn)權(quán)制度可以清晰界定責任邊界等。令人遺憾的是，我們似乎只熱衷于政府監(jiān)管這個國家包打天下的手段，對別的手段既不熟悉也不關心。一個非常重要但常常被忽視的事實是，西方發(fā)達國家是在上百年市場經(jīng)濟發(fā)展之后，才建立起現(xiàn)代監(jiān)管型國家制度的。當一種手段失靈時，另外的手段可以彌補其缺陷。而中國是在法制尚不完善、法治還未健全、市場沒有發(fā)育成熟的前提下，啟動了現(xiàn)代政府監(jiān)管的步伐，和歐美國家的制度演變路徑恰好相反。換句話說，監(jiān)管型國家的步伐超越了中國市場經(jīng)濟的建設，這一步跨得太大，有些基礎功課不得不回頭補上。

　　一個發(fā)育成熟的市場顯然是解決市場自身問題的良方。我國的藥品、奶制品行業(yè)出現(xiàn)過度競爭的局面，都是市場發(fā)育不成熟的表現(xiàn)。此外，食品和藥品的原料生產(chǎn)者也面臨同樣的問題。在“奶粉事件”中，大量分散的小規(guī)模奶農(nóng)根本無法與強勢的生產(chǎn)企業(yè)在收購價格上進行抗衡，隨著原材料價格的上漲，前者就采取不法手段(如兌水后加入三聚氰胺)提供鮮奶，以降低成本、維持生存。

　　東亞發(fā)展型國家的經(jīng)驗是，當市場發(fā)育尚不成熟時，政府產(chǎn)業(yè)政策可以發(fā)揮重大作用。但近20年來，我國在“非戰(zhàn)略行業(yè)”如食品、藥品領域的行業(yè)政策是嚴重缺失的，行業(yè)協(xié)會也沒有承擔起這一重任。加之地方主義的影響，各地低水平重復建設嚴重，價格惡性殺跌頻繁，行業(yè)整體利潤率低。如奶制品行業(yè)龍頭之一的蒙牛，2007年銷售額高達220億元，但利潤僅有10億元，遠遠低于食品加工業(yè)的平均利潤率；許多制藥企業(yè)也面臨“賣針劑不如賣礦泉水”的尷尬局面。從這個意義上說，中國的市場機制還有待引導和完善。

　　司法救濟和責任追究，是糾正市場失靈的另一個可行方式。“奶粉事件”在本質(zhì)上是企業(yè)生產(chǎn)劣質(zhì)產(chǎn)品的行為，從法理上說，消費者完全可以通過正常的司法救濟途徑獲得民事賠償。令人遺憾的是，由于種種原因，我國的法院體系尚不足以支持類似的司法救濟，所以政府監(jiān)管成為人們不得已的唯一可選項。

　　行業(yè)自律也是一種政策備選項。“奶粉事件”后，國家質(zhì)檢總局向全國所有奶制品生產(chǎn)企業(yè)派駐廠監(jiān)督員，這是一項無可奈何的政策補丁。試問，如果將來豆?jié){也不幸出事了，是不是要向每一個豆?jié){廠都派監(jiān)督員？若是軟飲料、礦泉水也出事了，質(zhì)檢系統(tǒng)還需要多少監(jiān)督員？這會帶來多大的行政成本！

　　反觀發(fā)達國家的做法，如美國就要求制藥企業(yè)自己聘請審查員，企業(yè)出于自身商譽的考慮，會邀請業(yè)內(nèi)公認的藥品生產(chǎn)質(zhì)量控制專家來擔此重任。否則，一旦出現(xiàn)質(zhì)量問題很可能會被行業(yè)協(xié)會驅(qū)逐，最終影響到自身利潤。

　　可見，我們不能把當前政府治理模式的轉(zhuǎn)型，簡單理解為監(jiān)管機構(gòu)的建立和監(jiān)管能力的提升。完善的市場經(jīng)濟、有效的行業(yè)自律、精細的司法制度，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟下的政府治理模式中都是不可或缺的，而且是前提性的。

　　一個值得注意的巧合是，2006年的“齊二藥”事件，2008年初的“肝素納”事件，以及眼下的“奶粉事件”，均起因于化工原料的不當使用。中國的食品安全監(jiān)管模式是“分段監(jiān)管為主、品種管理為輔”，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商等部門“各管一段”�；�工原料歸誰管呢？國家食品藥品監(jiān)督管理局新聞發(fā)言人的回答是：“法律沒有明確規(guī)定”�？梢�，化工產(chǎn)品的監(jiān)管是一個真空地帶。

　　而根據(jù)2007年國務院第503號令，食品等產(chǎn)品安全監(jiān)管的責任分擔形式是“地方政府負總責，監(jiān)管部門各負其責，企業(yè)是第一責任人”。“地方政府負總責”實際上是一種剩余監(jiān)管權(quán)，即當某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)監(jiān)管真空或權(quán)力爭奪時，地方政府要統(tǒng)一擔負起責任來。

　　正是這種剩余監(jiān)管權(quán)的存在，有可能將政府推向無限責任的危險深淵。國內(nèi)外學者認為，盡管中國不是西方意義上的民主國家，但中央政府對民眾訴求的回應卻高于一般民主政體。出現(xiàn)礦難，人們首先想到的不是黑心礦主，而是煤礦安監(jiān)部門；藥害事故發(fā)生后，人們想當然地認為藥監(jiān)機構(gòu)需要承擔監(jiān)管不力的責任，制藥企業(yè)和醫(yī)院的責任卻很少有人提及；在“奶粉事件”中，人們也眾口一詞地向政府問責，要求質(zhì)檢總局局長辭職。這類現(xiàn)象盡管有一定合理性，卻也令人擔心——計劃體制下政府包攬一切的舊思維，很可能讓我們回到全能國家的老路上。

　　中國社會正面臨著市場失范和現(xiàn)代化帶來的雙重風險。一方面，我國當前的食品、藥品和生產(chǎn)安全狀況與100年前的美國極其相似；另一方面，現(xiàn)代化所帶來的不確定性正在影響著我們的生活。這些在危機管理、政府監(jiān)管領域向我們提出了重大挑戰(zhàn)，更關乎政府治理模式的轉(zhuǎn)型。(胡穎廉)