土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)有法律缺乏操作性

　　提示

　　中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有，從不規(guī)范到日漸規(guī)范的過(guò)程。但就目前及今后而言，農(nóng)地流轉(zhuǎn)必然會(huì)越加頻繁和復(fù)雜，流轉(zhuǎn)的范圍、方式、程度都將發(fā)生翻天覆地的變化。而我國(guó)憲法、民法通則、土地管理法、土地承包法等法律的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，導(dǎo)致許多地方出現(xiàn)有法難依的現(xiàn)象，土地糾紛也日漸增多。

　　從“穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度”這兩句話中要咂摸出什么味道來(lái)，似乎有些困難。記者請(qǐng)莫紀(jì)宏對(duì)此作更深的解讀時(shí)，他謹(jǐn)慎地表示，“這個(gè)提法實(shí)際上沒(méi)有透露出什么信號(hào)”，只能說(shuō)明“中央對(duì)這一塊是很慎重的”，不會(huì)采取把握不準(zhǔn)以及和基本制度相矛盾的做法，而是采取了穩(wěn)步試點(diǎn)逐步推進(jìn)的做法，在法律允許的范圍內(nèi)推進(jìn)可行的改革措施。

　　新華社報(bào)道援引專家說(shuō)法稱，此種表達(dá)“為進(jìn)一步完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度留下了更大的探索空間”。

　　物權(quán)法草案專家建議稿起草組成員、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授王軼今天在接受本報(bào)記者采訪時(shí)也表示，作為三中全會(huì)會(huì)議的一個(gè)公報(bào)，它的職責(zé)和定位也不應(yīng)該涉及非常具體的農(nóng)村土地權(quán)利配置狀況，它只要描述一個(gè)將來(lái)的發(fā)展方向就可以了。

　　王軼從物權(quán)法的角度對(duì)此作了特別解讀。在他看來(lái)，三中全會(huì)的公報(bào)，實(shí)際上讓物權(quán)法中有關(guān)農(nóng)村土地制度的法律條文的含義變得比較明確。因?yàn)樵谖餀?quán)法起草的過(guò)程中，圍繞農(nóng)村土地制度爭(zhēng)議最大的一個(gè)問(wèn)題，就是關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的自由度進(jìn)一步增加的問(wèn)題。

　　據(jù)王軼介紹，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)按照取得原因的不同可以分成兩種，一種是“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)通過(guò)拍賣、招標(biāo)或者是公開(kāi)協(xié)商的方式設(shè)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這在物權(quán)法上是允許設(shè)定抵押權(quán)的。而允許設(shè)定抵押權(quán)從某種意義上來(lái)講，就是允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)比較自由地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

　　但還有一種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)取得方式，就是通過(guò)發(fā)包方和集體組織的成員訂立土地承包經(jīng)營(yíng)合同，來(lái)設(shè)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這就引發(fā)了一個(gè)問(wèn)題，“四荒地”以外的其他土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可不可以設(shè)定抵押權(quán)，可不可以自由地進(jìn)行流轉(zhuǎn)？這個(gè)問(wèn)題在物權(quán)法起草中爭(zhēng)議很大。

　　“我注意到三中全會(huì)的公報(bào)中，有些話其實(shí)跟這個(gè)問(wèn)題是有直接關(guān)系的，比如‘積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力’。另外，公報(bào)通篇都貫徹了要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的思想。”王軼說(shuō)，“這里就涉及到一個(gè)問(wèn)題，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)肯定是用現(xiàn)代的技術(shù)手段、生產(chǎn)工具來(lái)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，而今天在很多地方，一個(gè)家庭享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地可能只有幾分，多的話也就幾畝，那么，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)業(yè)機(jī)械如何在這樣的一個(gè)土地狀況下使用？”

　　由此推理，王軼認(rèn)為，如果想發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)就一定會(huì)出現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)�；�經(jīng)營(yíng)，而這樣一種趨勢(shì)和公報(bào)中談到“穩(wěn)定和完善農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度”是不沖突的，因?yàn)槲覀兪窃谡J(rèn)可和強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)的基礎(chǔ)上推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。從這一點(diǎn)來(lái)講，如果沒(méi)有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的適度流轉(zhuǎn)，沒(méi)有土地適度的規(guī)�；�經(jīng)營(yíng)，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)公報(bào)中所提到的目標(biāo)，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的目標(biāo)。

　　有“三農(nóng)”問(wèn)題專家指出，實(shí)際上，土地政策的變化早在七年前甚至更早時(shí)就開(kāi)始了。

　　據(jù)介紹，2001年3月發(fā)布的“十五計(jì)劃綱要”就已指出，“在長(zhǎng)期穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)積極探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革”；2005年的“中央一號(hào)文件”曾要求，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，必須在農(nóng)戶自愿、有償?shù)那疤嵯乱婪ㄟM(jìn)行，防止片面追求土地集中。此后幾乎歷年都有重要文件強(qiáng)調(diào)這一問(wèn)題。

　　莫紀(jì)宏從法律依據(jù)方面為記者作了一番梳理。他說(shuō)，在上世紀(jì)80年代中前期，憲法和民法通則對(duì)于農(nóng)村集體所有土地都是禁止流轉(zhuǎn)的。

　　而1988年的憲法修正案則有了新的規(guī)定，“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這在立法上第一次明確了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合法地位。同年修訂的土地管理法第二條也增加了“土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的條文。

　　自2003年3月1日起施行的農(nóng)村土地承包法，以法律形式賦予了“農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”，其中第十六條規(guī)定，承包方享有三個(gè)方面的權(quán)利：依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品；承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。

　　與此相對(duì)應(yīng)的是，承包方也要承擔(dān)三個(gè)方面的義務(wù)：維護(hù)土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)；依法保護(hù)和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)。

　　2007年10月1日起實(shí)施的物權(quán)法第一百二十八條規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限。

　　專家指出，中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有，從不規(guī)范到日漸規(guī)范的過(guò)程。就目前及今后一段時(shí)間而言，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的不斷發(fā)展和農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)的日益多元化，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必然會(huì)愈加頻繁和復(fù)雜，流轉(zhuǎn)的范圍、方式、程度都將發(fā)生翻天覆地的變化。

　　實(shí)際上，被國(guó)務(wù)院確定為“全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)”的重慶、成都兩地在土地流轉(zhuǎn)方面，已進(jìn)行了一系列先期的變革試驗(yàn)。

　　今年5月，全國(guó)政協(xié)視察團(tuán)赴成渝調(diào)研。在重慶涪陵的一家生豬養(yǎng)殖場(chǎng)，視察團(tuán)看到了“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”的經(jīng)營(yíng)方式：在一個(gè)平緩的山坡上，原先分散的土地被集中起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，公司還為就地轉(zhuǎn)換為園區(qū)工人的農(nóng)民配備了小型農(nóng)具。

　　在重慶和成都的許多地方，視察團(tuán)都看到了類似的模式。流轉(zhuǎn)出來(lái)的土地獲得了巨大的經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)民的收入也增加了。

　　其他省市農(nóng)村的土地變革也在悄然興起。

　　在浙江，從2001年起，許多鄉(xiāng)村的農(nóng)民就以契約形式把承包的土地交給他人經(jīng)營(yíng)，自己按土地面積得到一定收入，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民把這種土地稱為“股票錢”。據(jù)媒體報(bào)道的數(shù)據(jù)，到2001年底，多種土地流轉(zhuǎn)形式使得浙江共流轉(zhuǎn)耕地326萬(wàn)畝，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及村數(shù)占總村數(shù)的66.4%。

　　山東省寧陽(yáng)縣建立起了“股份+合作”的土地流轉(zhuǎn)路子和“底金+分紅+勞務(wù)收入”的土地流轉(zhuǎn)分配方式。