轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國是一個(gè)處于不斷“建設(shè)”中的國家。適應(yīng)新時(shí)期反腐倡廉工作的現(xiàn)實(shí)需要，在人們耳熟能詳?shù)摹包h風(fēng)廉政建設(shè)”的基礎(chǔ)上，黨的十七大又進(jìn)一步明確提出“著力加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)”。反腐倡廉建設(shè)與其他各種類型的建設(shè)具有怎樣的內(nèi)在聯(lián)系?對此，胡錦濤總書記2008年初在十七屆中央紀(jì)委第二次全會(huì)上指出:“把反腐倡廉建設(shè)貫穿于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域，體現(xiàn)在黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)各個(gè)方面，不斷把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭引向深入�！�

　　提出“反腐倡廉建設(shè)”，表明我們黨和政府對腐敗現(xiàn)象及反腐敗問題有了更加成熟清醒和客觀理性的認(rèn)識:反腐倡廉不可能一勞永逸、一蹴而就或寄希望于畢其功于一役，要在認(rèn)識到其復(fù)雜性、艱巨性和長期性的同時(shí)循序漸進(jìn)、全盤籌劃、標(biāo)本兼治、懲防并舉、多管齊下、綜合治理，將其作為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程精心“建設(shè)”。應(yīng)該看到，在“教育、制度、監(jiān)督并重”的理念下，以審慎務(wù)實(shí)的態(tài)度更加注重制度建設(shè)是非常必要的。說到底，在反腐倡廉建設(shè)問題上，所謂“改革的推動(dòng)力、教育的說服力、監(jiān)督的制衡力、懲治的威懾力”相結(jié)合的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，都離不開作為基礎(chǔ)設(shè)施而發(fā)揮支撐作用的制度建設(shè)。而就反腐倡廉的制度建設(shè)來說，我們當(dāng)前亟待重視和解決實(shí)踐中面臨的以下幾個(gè)問題:

　　“無制度可用”的遺憾

　　經(jīng)歷實(shí)踐的洗禮后，今天我們對腐敗實(shí)質(zhì)的認(rèn)識和反腐敗舉措的思考深刻多了，依靠制度反腐敗成為共識也容易理解:制度，特別是起治本作用的制度能夠有效預(yù)防和遏制腐敗，使人不能(敢)腐敗。而“制度不健全”仍然是腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的一個(gè)重要原因，正好說明腐敗分子鉆了某些領(lǐng)域、某些環(huán)節(jié)無制度可用的空子，說明我們遠(yuǎn)沒有編織出疏而不漏的恢恢天網(wǎng)。

　　有“陽光法”之稱的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度就是其中之一。實(shí)踐證明，它在世界范圍內(nèi)被公認(rèn)為是從源頭上遏制腐敗的行之有效的利器，是一項(xiàng)不可或缺的基礎(chǔ)性、前提性的制度設(shè)計(jì)，為人類反腐敗智慧的結(jié)晶。自1883年英國議會(huì)制定世界上第一個(gè)有關(guān)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的《凈化選舉、防止腐敗法》后，一些國家紛紛仿效，不約而同地出臺(tái)了各自的“陽光法”。迄今為止，英國、美國、法國、德國、意大利、澳大利亞、俄羅斯、阿根廷、智利、新加坡、日本、韓國、泰國、印度及我國的臺(tái)灣和香港地區(qū)等都建立了這項(xiàng)法律制度。

　　我國大陸地區(qū)尚無真正的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，這與當(dāng)前反腐倡廉建設(shè)的迫切性和嚴(yán)峻形勢不符。自1994年八屆全國人大常委會(huì)將官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度納入立法規(guī)劃至今十多年間，1995年中辦、國辦出臺(tái)過《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，2001年中央紀(jì)委、中央組織部發(fā)布了《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定(試行)》。但這兩份文件的內(nèi)容只有收入(財(cái)產(chǎn))的申報(bào)或報(bào)告，而沒有公開，更缺乏法律責(zé)任的配置，很多方面與“陽光法”相距甚遠(yuǎn)。我國建立嚴(yán)格統(tǒng)一的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度勢在必行，“陽光法”應(yīng)列入急需制定的反腐倡廉法律名錄，越早出臺(tái)越好。

　　“制度不管用”的尷尬

　　多年來一些地方和部門積極探索各種治腐良方，不少舉措也以“制度建構(gòu)”的名義被報(bào)道、肯定和傳播，形成“百花齊放”式的繁榮景象。在這種熱鬧的背后，存在甄別現(xiàn)有制度實(shí)際效用的問題，以盡量避免制度失效現(xiàn)象的發(fā)生。實(shí)踐中制度不管用問題主要有兩種情況:一是“花瓶式”制度的存在。這種制度或許“看起來很美”，其實(shí)不過是裝飾擺設(shè)而已，起不了多大作用。二是創(chuàng)立之初原本指向明確的制度或者曾經(jīng)發(fā)揮過良好作用的制度，隨著時(shí)間的推移和人們期望的提高，其特殊功效被異化或逐漸弱化。對于這類制度，我們應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行修正和完善，使之能夠圓滿實(shí)現(xiàn)其被預(yù)設(shè)的使命。

　　第二種情況較為典型的例子，如《刑法》第三百九十五條巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪、《國家賠償法》中賠償范圍和賠償標(biāo)準(zhǔn)、《行政訴訟法》中司法審查范圍和審查內(nèi)容等制度設(shè)計(jì)上存在的問題。設(shè)立巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪的初衷據(jù)說是為了解決腐敗分子“開口說話”的難題，即如果犯罪嫌疑人不能說明其實(shí)際財(cái)產(chǎn)與合法收入之間的巨大差額部分來源合法的話，就會(huì)被法院推定為非法所得而入罪。然而，讓立法者始料未及的是，這項(xiàng)制度適用至今竟演化為腐敗分子逃避懲罰及更嚴(yán)厲法律制裁的“避風(fēng)港”和救命稻草。國家賠償制度中賠償范圍過窄、賠償標(biāo)準(zhǔn)太低的弊端越來越明顯，既無法充分保護(hù)被害人的合法權(quán)益，也容易放縱公職人員玩忽職守、瀆職侵權(quán)。同樣，人民法院只審查行政主體部分具體行政行為合法性(抽象行政行為、行政相對人人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的權(quán)益、合理性審查等被排除在外)的行政訴訟制度，在法治建設(shè)漸入佳境的今天，已成為低標(biāo)準(zhǔn)的司法監(jiān)督，不利于法治政府建設(shè)和督促行政機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依法行政，難以阻止各種腐敗行為的發(fā)生。

　　“有制度不用”的挑戰(zhàn)

　　制度的有無、優(yōu)劣與制度能否得到真正執(zhí)行屬于兩回事，相對于緊鑼密鼓的制度制定與完善，制度實(shí)施的難度大得多。對此我們應(yīng)有足夠清醒的認(rèn)識，不宜盲目樂觀。例如，只要留心多年來各級審計(jì)機(jī)關(guān)不斷揭示出來的大量貪污挪用截留揮霍公共資金等嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)違法的事例，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)其中很多情形乃是因“有制度不用”所造成的，也能深切體會(huì)到制度推行之艱難。且不說一些政策性反腐倡廉指導(dǎo)文件會(huì)遭遇“難以具體操作”的借口而被束之高閣，就是像《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》、《政府信息公開條例》等眾多可操作性強(qiáng)的法律法規(guī)，也被有意無意地置之不理。

　　“有制度不用”的原因是復(fù)雜的。一方面，腐敗性質(zhì)的職務(wù)犯罪是所有犯罪類型中“犯罪黑數(shù)”最大的，已經(jīng)查處的腐敗可能只是實(shí)際發(fā)生的一部分。那些潛在或隱形的腐敗分子通常會(huì)不擇手段、不遺余力地與制度玩老鼠戲貓式的游戲，從而增加制度執(zhí)行及發(fā)現(xiàn)腐敗的成本。因“偶然因素”而發(fā)案的重慶市巫山縣交通局原局長晏大彬任職期間受賄達(dá)2226萬元，誰能肯定這樣的現(xiàn)象僅此一例?另一方面，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、有令不行、有禁不止等格局未得到根本扭轉(zhuǎn)，法治整體水平不高也會(huì)使人對有制度不用的現(xiàn)象熟視無睹、見怪不怪。

　　當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)生活的殘酷可能讓意志薄弱者悲觀失望，也能夠使意志堅(jiān)定者更加堅(jiān)強(qiáng)。面對蔑視甚至挑戰(zhàn)法治權(quán)威的行徑，說句趕時(shí)髦的話:我們需要的是抗震救災(zāi)那樣的大無畏精神，以及競技體育場上對興奮劑零容忍的鮮明立場。

　　(作者黃金橋系湖北行政學(xué)院政法系教授)