政治責(zé)任是否應(yīng)當(dāng)法定化

　　問責(zé)制如何真正管用、見效？我們的問責(zé)現(xiàn)在更多的是體內(nèi)循環(huán)，就是上級(jí)對(duì)下級(jí)監(jiān)督，也叫同體監(jiān)督；而人大、政協(xié)或媒體、輿論、民意的監(jiān)督是異體監(jiān)督。人大和人大常委會(huì)應(yīng)成為最主要的政治責(zé)任問責(zé)機(jī)關(guān)，同體監(jiān)督與異體監(jiān)督綜合起來的效果會(huì)更好

　　權(quán)、利、責(zé)是法律規(guī)制公權(quán)力的一個(gè)整體機(jī)制。在這個(gè)整體機(jī)制中，如果缺少“責(zé)”的制約，手握公權(quán)力的人就有可能充分運(yùn)用其手中的“權(quán)”去逐“利”，通過GDP的快速增長(zhǎng)而彰顯政績(jī)，進(jìn)而使自己得到升遷或其他好處。如果我們能在這個(gè)整體機(jī)制中增加“責(zé)”和完善“責(zé)”，即可以“責(zé)”制約其“權(quán)”和“利”，促其權(quán)為民所用而非純?yōu)镚DP和政績(jī)所用。而我們至今還沒有建立起完善的和規(guī)范化的問責(zé)制。

　　我國(guó)在政治責(zé)任的制度化、規(guī)范化方面還存在較大缺陷，實(shí)踐中隨意性較大

　　問責(zé)制的“責(zé)”包括法律責(zé)任和政治責(zé)任。法律化的政治責(zé)任仍然屬于政治責(zé)任的范疇，與嚴(yán)格的法律責(zé)任有著重要的區(qū)別。首先，此兩種責(zé)任的追究對(duì)象不同。前者的追究對(duì)象主要為政務(wù)官員，后者的追究對(duì)象主要是事務(wù)性官員，通常為相應(yīng)業(yè)務(wù)或技術(shù)官員；其次，此兩種責(zé)任的追究主體不同。前者的追究主體應(yīng)該主要是人民代表機(jī)關(guān)，或由人民代表機(jī)關(guān)直接產(chǎn)生和授權(quán)的機(jī)關(guān)，后者的追究主體應(yīng)該主要是行政法制監(jiān)督機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)；第三，導(dǎo)致兩種責(zé)任的緣由不同。前者主要是因政策、決策失誤或失職、瀆職、濫權(quán)導(dǎo)致人民生命財(cái)產(chǎn)或國(guó)家利益、公共利益重大損失，后者主要是因違法、違規(guī)、違章、違紀(jì)行為直接導(dǎo)致人民生命財(cái)產(chǎn)或國(guó)家利益、公共利益損失；第四，兩種責(zé)任的責(zé)任形式不同。前者主要有引咎辭職罷免、彈劾、免職等，后者則包括記過、記大過、降職、撤職、開除等行政處分和有期徒刑、無期徒刑、死刑等刑罰處罰。第五，兩種責(zé)任的追究程序不同。前者通常應(yīng)循人民代表機(jī)關(guān)的質(zhì)詢、審議、決定程序，后者則應(yīng)循行政處分程序和刑事訴訟程序。

　　問責(zé)制的“制”指問責(zé)的制度化和規(guī)范化，包括法律責(zé)任和政治責(zé)任的制度化和規(guī)范化。目前，我國(guó)在法律責(zé)任的制度化、規(guī)范化方面取得了較大進(jìn)展。國(guó)務(wù)院2007年4月22日發(fā)布的《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》，對(duì)公務(wù)員違法違紀(jì)行為導(dǎo)致人民生命財(cái)產(chǎn)或國(guó)家利益、公共利益損失問責(zé)的各種事由、責(zé)任形式和問責(zé)程序進(jìn)行了詳細(xì)、具體的規(guī)定，實(shí)用性、操作性都比較強(qiáng)。《刑法》、《刑事訴訟法》則對(duì)公務(wù)員濫用職權(quán)、玩忽職守等瀆職犯罪問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)、程序進(jìn)行了規(guī)范，有較好的追責(zé)效果。然而，在政治責(zé)任的制度化、規(guī)范化方面，我國(guó)還存在較大缺陷，實(shí)踐中隨意性較大。2001年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任的規(guī)定》調(diào)整范圍有限，僅限于事故領(lǐng)域，且標(biāo)準(zhǔn)、程序和責(zé)任人確定非常原則，很不具體，留下了很大的隨意性空間；2004年中央辦公廳頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》既非法律、法規(guī)，亦非完善的問責(zé)制規(guī)范性文件，其問責(zé)內(nèi)容僅限于引咎辭職和責(zé)令辭職兩種責(zé)任形式，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職官員政治責(zé)任的追究主體、方式和程序等均缺乏全面、系統(tǒng)的規(guī)定。

　　非制度化、非規(guī)范化的問責(zé)制不僅對(duì)當(dāng)事官員不公正，對(duì)非當(dāng)事官員也起不到有效震懾作用

　　如果缺乏制度化和規(guī)范化的問責(zé)制，事件、事故發(fā)生后，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職官員失職、瀆職、濫權(quán)的行為就可能得不到有效、有力和公正的責(zé)任追究。非制度化、非規(guī)范化的問責(zé)制不僅對(duì)當(dāng)事官員不公正，對(duì)非當(dāng)事官員也起不到有效震懾作用，難以使他們?cè)谄淙温殟徫簧现?jǐn)慎從政，而且還可能導(dǎo)致有權(quán)問責(zé)機(jī)關(guān)的官員選擇性問責(zé)，以達(dá)到排斥異己、發(fā)展親己勢(shì)力的政治目的。因此，要推進(jìn)法治政府建設(shè)，促進(jìn)官員，特別是領(lǐng)導(dǎo)職官員在決策和履職過程中以人為本，以公民生命財(cái)產(chǎn)安全和國(guó)家利益、公共利益為重，而不是以GDP增長(zhǎng)和提高自己的政績(jī)?yōu)橹�，防止重、特大事故和政治影響惡劣的事件發(fā)生，必須建立和完善制度化、規(guī)范化的政治責(zé)任問責(zé)制。

　　首先，應(yīng)通過法律、法規(guī)和執(zhí)法慣例確立政治責(zé)任問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。政策、決策失誤和失職、瀆職、濫權(quán)達(dá)到多大程度，造成多大損失，即應(yīng)承擔(dān)多大責(zé)任；相應(yīng)事件、事故導(dǎo)致多大損失造成多大影響，即應(yīng)對(duì)相應(yīng)級(jí)別的黨、政官員問責(zé)，并根據(jù)案情和問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，確定對(duì)該級(jí)別的問責(zé)是僅及于政府部門領(lǐng)導(dǎo)職官員，還是同時(shí)及于政府部門和政府領(lǐng)導(dǎo)職官員，或者同時(shí)及于黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)職官員。當(dāng)然，為了防止裁量機(jī)關(guān)濫用裁量權(quán)，應(yīng)通過執(zhí)法慣例補(bǔ)充法定標(biāo)準(zhǔn)的不足，以制約問責(zé)機(jī)關(guān)的隨意性。

　　其次，應(yīng)通過改革和完善人大的質(zhì)詢、審議、罷免、撤職、免職制度建立和規(guī)范政治責(zé)任問責(zé)的形式和程序。我們的問責(zé)現(xiàn)在更多的是體內(nèi)循環(huán)，就是上級(jí)對(duì)下級(jí)監(jiān)督，也叫同體監(jiān)督；而人大、政協(xié)或媒體、輿論、民意的監(jiān)督是異體監(jiān)督。人大和人大常委會(huì)應(yīng)成為最主要的政治責(zé)任問責(zé)機(jī)關(guān)，同體監(jiān)督與異體監(jiān)督綜合起來的效果會(huì)更好。

　　在大多數(shù)法治發(fā)達(dá)國(guó)家，議會(huì)不僅可以通過對(duì)個(gè)別官員的彈劾、罷免問責(zé)，當(dāng)議會(huì)認(rèn)為政府的政策、決策不當(dāng)時(shí)，也可以提出不信任案，要求相應(yīng)級(jí)別的政府辭職。我國(guó)雖然不宜完全移植這種制度，但加強(qiáng)和完善人大和人大常委會(huì)對(duì)政府官員的質(zhì)詢、決策審議和對(duì)失職、瀆職官員的罷免、撤免制度是非常必要和非常迫切的，特別是加強(qiáng)各級(jí)人大和人大常委會(huì)對(duì)政府、政府部門、政府官員質(zhì)詢的常態(tài)化、制度化和規(guī)范化尤為重要，它可以大大強(qiáng)化現(xiàn)行問責(zé)制的震懾力。只有在人大監(jiān)督制度上大膽改革、大膽創(chuàng)新，才能建立起真正有效的問責(zé)制。只有建立起真正有效的問責(zé)制，以人為本的科學(xué)發(fā)展觀才能得到現(xiàn)實(shí)的保障。

　　(姜明安 作者為北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任)