對(duì)農(nóng)地法律制度的完善，應(yīng)當(dāng)注重堅(jiān)持以人為本，從倡導(dǎo)不與民爭(zhēng)利、讓利于民過(guò)渡到重視限制公權(quán)力濫用、還權(quán)于民。也就是說(shuō)，農(nóng)地問(wèn)題立法應(yīng)突出農(nóng)民的主體意識(shí)，發(fā)揮農(nóng)民的聰明才智，使農(nóng)民能夠充分參與相關(guān)法律的制定，給他們以充分的選擇權(quán)；將涉及農(nóng)地權(quán)利的各方面問(wèn)題作為一個(gè)整體來(lái)思考解決方案；以農(nóng)民為價(jià)值依歸，在法律上予以相同對(duì)待，促使農(nóng)民的各種合法權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)，使得“物盡其用、地盡其利”。

　　———陳小君

　　對(duì)話人：

　　法制日?qǐng)?bào)記者胡新橋 余飛

　　中國(guó)農(nóng)村土地法律制度研究中心負(fù)責(zé)人、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)副校長(zhǎng)陳小君

　　對(duì)話動(dòng)機(jī)：

　　最新消息稱，2010年中央一號(hào)文件已經(jīng)定稿，依然圍繞“三農(nóng)”問(wèn)題展開(kāi)。算上這份文件，中央已連續(xù)七年以“一號(hào)文件”的形式出臺(tái)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)措施，“三農(nóng)”問(wèn)題的解決漸入佳境。

　　中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)中國(guó)農(nóng)村土地法律制度研究中心自2007年始在全國(guó)10省的田間地頭進(jìn)行調(diào)研。至今，該中心已收集到當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民土地權(quán)利的大量樣本和調(diào)研數(shù)據(jù)。

　　在強(qiáng)調(diào)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的時(shí)代背景下，當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民最需要解決哪些問(wèn)題？農(nóng)民賴以生存的耕地如何進(jìn)一步得到保護(hù)？就這些問(wèn)題，記者與中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、中國(guó)農(nóng)村土地法律制度研究中心負(fù)責(zé)人陳小君展開(kāi)了對(duì)話。

　　□對(duì)話

　　兩項(xiàng)重要物權(quán)最需要立法完善

　　記者：今年的中央一號(hào)文件將連續(xù)第七次聚焦“三農(nóng)”問(wèn)題已無(wú)懸念。近年來(lái)，中央出臺(tái)的諸多舉措，如農(nóng)業(yè)稅取消、農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)免除、新型農(nóng)村合作醫(yī)療全面覆蓋、農(nóng)村最低生活保障制度等等，正在逐步解決9億農(nóng)民的一系列生活和發(fā)展的問(wèn)題。通過(guò)調(diào)研，您覺(jué)得在這些問(wèn)題得到解決后，農(nóng)民最需要的權(quán)利有哪些？這些權(quán)利在現(xiàn)實(shí)中都能得到保障嗎？

　　陳小君：通過(guò)調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民最需要的是他們生活、生存和發(fā)展所依托的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)這兩項(xiàng)重要物權(quán)。這兩個(gè)權(quán)利看起來(lái)普遍，但實(shí)際上內(nèi)容非常豐富，包含了很多具體的權(quán)利元素。

　　就農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，農(nóng)民迫切需要的是能夠自主、穩(wěn)定地行使權(quán)利。土地承包經(jīng)營(yíng)自主權(quán)體現(xiàn)在很多方面，比如自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利，根據(jù)2007年至2008年對(duì)10省調(diào)查的情況來(lái)看，農(nóng)民希望承包地能夠采取轉(zhuǎn)包、出租、互換等多種形式流轉(zhuǎn)，一些地方的農(nóng)民甚至希望承包地能夠入股，還有一些地方的農(nóng)民希望承包地以抵押的方式流轉(zhuǎn)。

　　在宅基地使用權(quán)方面，對(duì)這項(xiàng)權(quán)利的流轉(zhuǎn)急需法律加以規(guī)制。2009年我們?cè)趯?duì)四省的農(nóng)地法律制度調(diào)查中了解到，與城鎮(zhèn)較臨近的地區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象較為突出，而在較偏遠(yuǎn)的地區(qū)就基本上沒(méi)有這種現(xiàn)象。雖然國(guó)家的政策法規(guī)一直禁止農(nóng)村宅基地向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)，但在城鄉(xiāng)接合部，這種現(xiàn)象很難避免。在城市房?jī)r(jià)不斷高漲的情況下，城鎮(zhèn)居民普遍看好郊區(qū)農(nóng)村宅基地的較低價(jià)格，盡管法律明確禁止，但隱性的宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)仍然存在。通過(guò)進(jìn)一步訪談我們發(fā)現(xiàn)，由于城鎮(zhèn)居民獲得的農(nóng)村宅基地和房屋缺乏法律依據(jù)，雙方的權(quán)益都不能得到有效保護(hù)，很容易產(chǎn)生糾紛，而且矛盾還不好化解。

　　總體來(lái)說(shuō)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)在現(xiàn)實(shí)中得到了較好的保障，但并不是說(shuō)不存在問(wèn)題。比如，農(nóng)村婦女因婚姻狀況變化導(dǎo)致土地權(quán)益受損的情況較為普遍。另外，農(nóng)民的承包地、宅基地因征收等原因?qū)е聶?quán)利受損以及補(bǔ)償不到位的情況也比較突出。這些問(wèn)題在當(dāng)前情況下，有法律層面、制度層面和經(jīng)濟(jì)層面等多個(gè)方面的原因，可以說(shuō)保障還有一定的缺失。

　　記者：您剛才提到，對(duì)農(nóng)民迫切需要的權(quán)利的保障還有一定的缺失，可以具體分析一下其中的原因嗎？這種缺失可以通過(guò)什么辦法來(lái)彌補(bǔ)？

　　陳小君：從法律層面來(lái)看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)雖然在物權(quán)法中有規(guī)定，但還不完善，欠缺體系性。比如，對(duì)于關(guān)系農(nóng)民重大生活利益的宅基地使用權(quán)，物權(quán)法里只有寥寥四條，基本上沒(méi)有對(duì)權(quán)利進(jìn)行細(xì)致規(guī)范，而應(yīng)參照適用的土地管理法也沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)范，致使相關(guān)領(lǐng)域的法律漏洞、空隙與法律矛盾仍然存在�？梢哉f(shuō)，法律規(guī)范的欠缺是影響農(nóng)民土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)的主要原因。

　　此外，農(nóng)民土地權(quán)益得不到保障還有制度層面的原因，如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的市場(chǎng)機(jī)制。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不僅需要供需雙方，而且還需要有一定的中介機(jī)構(gòu)來(lái)引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行流轉(zhuǎn)。但從目前的實(shí)際情況來(lái)看，中介機(jī)構(gòu)還比較缺乏，而且也沒(méi)有得到農(nóng)民的信賴。還有，在承包地、宅基地的征收方面，怎樣制定一個(gè)比較合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有制度保障，農(nóng)民很少有參與權(quán)。

　　社會(huì)因素也是導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)利保障不到位的原因之一。如集體經(jīng)濟(jì)組織功能缺位，農(nóng)民個(gè)體較為分散，權(quán)利得不到有力維護(hù)。另外，社會(huì)因素還體現(xiàn)在農(nóng)村婦女因婚姻狀況變化而導(dǎo)致的土地承包權(quán)益受損方面。雖然法律規(guī)定了男女平等，而且婦女地位得到了很大提高，但由于我國(guó)婚嫁制度的原因造成了隱性的性別歧視，“出嫁女”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到損害的情況比較常見(jiàn)。

　　要解決這些問(wèn)題，就必須系統(tǒng)梳理研究農(nóng)村土地權(quán)利體系，有針對(duì)性地完善土地法律法規(guī)，并制定相應(yīng)的適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度。另外，完善農(nóng)民土地權(quán)利的訴訟糾紛解決機(jī)制與調(diào)解、仲裁等糾紛解決機(jī)制，為農(nóng)民實(shí)際上擁有的各種土地權(quán)利提供充分且及時(shí)的救濟(jì)，也是在農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)方面一個(gè)不可忽視的因素。