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中國彩票的信任危機，說到底是彩票的體制危機。要挽救中國彩票業(yè)，同樣需要對體制動刀
5月13日，揚州市體彩中心早已做好準備，這一天在市人民體育場發(fā)行一次即開型彩票。
此時財政部禁令傳到：從5月14日開始，全國暫停集中銷售即開型彩票。
“前期投入和工作都白費了”，揚州市體彩中心一位工作人員感到心里“很不舒服”。
浙江省民政廳顧秘書也坦承，這個禁令使得浙江福彩損失巨大。同樣的消息來自重慶、深圳和上海，當?shù)夭势卑l(fā)行部門均告訴中國《新聞周刊》，楊永明案和彩世塔案被曝光，使得彩票銷售受到很大影響。但他們均不愿意透露具體數(shù)據(jù)。
“這個案件報道后，估計不會再有彩民買彩票了”，彩世塔案的一位代理律師對本刊說。雖然情勢未必如此嚴重，但一個趨勢已然明了：信譽危機正在重創(chuàng)中國彩票業(yè)。
暫停令損失40億
中國彩票業(yè)是否面臨危機？
在回答這個問題之前，財政部綜合司彩票管理處邱江濤處長認為，危機尚且難說，但可以肯定的是，這是財政部監(jiān)管彩票發(fā)行以來面臨的最大的一次挑戰(zhàn)，“社會如此關(guān)注，產(chǎn)生這么大的壓力，可以說是空前的�！�
這種挑戰(zhàn)的不同以往之處在于，雖然即開型彩票只占彩票總銷售額的不足10%，但彩票丑聞的影響卻不是局部的。
“叫停即開型彩票可不簡單，它使我們損失了近40個億的銷售收入，這占到了彩票市場的十分之一，在這40億中，福利彩票又占了90%�！�
據(jù)了解，彩票銷售額的35%將進入財政專用賬戶，再由財政部分配到民政福利事業(yè)、體育事業(yè)、青少年校外活動場所建設(shè)、支持2008年奧運會、紅十字人道救助事業(yè)、殘疾人事業(yè)、補助農(nóng)村醫(yī)療、補充社�；鸢藗�方面。
而民政部和體育總局兩家，如果損失40億的收入，意味著兩家在公益金上各自少拿7億左右。
另外，彩票銷售額中還有15%是發(fā)行費，民政部下屬的各級福彩中心和體育總局下屬的各級體彩中心要用這筆費用養(yǎng)活近萬員工，少了即開彩票，就少了這6個億的經(jīng)費。
經(jīng)濟落后地區(qū)受到的沖擊尤其大，由于電腦彩票需要一定的投資，有些地方彩票機構(gòu)不得不依靠即開型彩票完成銷售任務(wù)。
中國彩票發(fā)行17年，國家體委主管體育彩票工作的一位領(lǐng)導曾經(jīng)說過一句很真切的話，“不是我們各級體委需要彩票，而是我們已經(jīng)離不開彩票了�！�
何況，40億即開型彩票并不是損失的全部，其他類型的彩票銷售無可避免地也將被波及。但損失到底會多大，各方人士均不愿做預估。
清理整頓之后將何為？
“不過彩票市場的穩(wěn)定是第一位的”，邱江濤說，財政部實施叫停措施時并沒有絲毫的猶豫。
正如邱江濤所言，“叫停是為了清理和整頓”�！八o我們提出了管理上的要求，體制改革上的要求，立法上的要求。”
“清理和整頓”之后又會有什么動作，在“管理、體制和立法”方面將有何種變化，這是一個引人關(guān)注的問題。
在暫停集中銷售即開型彩票之后，財政部正在考慮用一種新型的營銷模式來取代它——網(wǎng)點式即開型彩票。
不過這種新方式的前景尚不明了。去年10月，經(jīng)財政部批準試點、有“中國首家合法賭場”之稱的在線即開型彩票——廣州中福在線，僅開辦了不到2個月時間，就由于經(jīng)營難以為繼，已被迫停業(yè)。
國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部部長丁寧寧并不看好這項“技術(shù)”改革。在這個敏感和低迷的時期推出新的營銷方式，財政部此舉可謂用心良苦，但是這能拯救彩票市場嗎？丁寧寧斷言，“技術(shù)改革不管用，只要這個制度還在，就一定會出事。”
“中國從1987年發(fā)行彩票以來，已經(jīng)走過了17年，但仍在低水平發(fā)展�！北本┐髮W中國公益彩票事業(yè)研究所所長沈明明在接受采訪時說，體制不順是制約彩票業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，也是丑聞頻出的深層原因。
目前我國彩票的發(fā)行，是由國務(wù)院批準，財政部監(jiān)管，民政部和體育總局下屬的彩票中心發(fā)行。
“福彩和體彩中心都是事業(yè)單位，這等于是政府進入市場從事經(jīng)營�！鄙蛎髅髡J為，政府經(jīng)營彩票，天然就有缺陷。
事業(yè)體制單位，不能也不愿承擔風險，“你不可能讓一個拿工資的人承擔一個投資者的風險，大獎組的銷售是有風險的，如果賠錢了，難道用國家財政的錢去賠嗎？基層發(fā)行中心為了轉(zhuǎn)嫁風險，自然會去找代理商�！�
耐人尋味的是，福彩和體彩對待代理商，態(tài)度竟然是截然不同的。2001年民政部印發(fā)通知，要求“要在福利彩票的銷售環(huán)節(jié)引入市場機制。即開型彩票在規(guī)范操作、確保安全的前提下，允許有關(guān)公司參與協(xié)助銷售�！庇纱耍緟⑴c福彩發(fā)行變得公開和普遍了。
體育彩票系統(tǒng)即開型彩票則基本上自己組織實施，廣東省體彩管理中心還曾經(jīng)下文，“不允許銷售機構(gòu)以外的公司及個人以銷售、承包形式組織即開型彩票銷售�！�
2001年底財政部再度發(fā)文規(guī)定“不得采用承包、轉(zhuǎn)包和買斷等形式對外委托彩票發(fā)行和銷售業(yè)務(wù)”。這一規(guī)定據(jù)稱是吸取了彩世塔案教訓，但此后，西安“寶馬案”仍然事發(fā)。在中國彩票業(yè)中，代理商一直為自己的身份掙扎著。但彩票業(yè)專家指出，代理商的身份越是灰色的，暗箱操作可能越厲害，也越難監(jiān)管。彩世塔和楊永明即是明證。
“如果能夠正視發(fā)行是一種市場行為，結(jié)果會好得多�！鄙蛎髅髡f，政府完全可以通過招標，設(shè)定一個較高的“門檻”，選擇能遵守規(guī)則的發(fā)行者，給合格企業(yè)發(fā)放牌照特許經(jīng)營�！叭绻l(fā)行者是企業(yè)，監(jiān)管上也就順多了�！倍诂F(xiàn)有體制下，即使出現(xiàn)問題，各級體彩、福彩中心也是不可能出局的。
體制上的另一個癥結(jié)是分級管理。2002年以前，我國的發(fā)行費達到20%，而世界各國的彩票發(fā)行費用是在15%到6%之間。2002年以后，發(fā)行費降到了15%，仍然在世界上數(shù)一數(shù)二。有這么高的發(fā)行費，基層彩票中心卻仍然叫苦不迭。邱江濤證實，在彩票業(yè)內(nèi)部，確實有增加發(fā)行費的呼聲。
15%的發(fā)行費怎么花了？在分級管理的體制下，它被層層削減了。根據(jù)國務(wù)院規(guī)定，全國級體彩中心提取3%，省中心留存12%。此外，地、市甚至是區(qū)縣的體彩中心都要在發(fā)行費中分一杯羹。
這樣我們就不難理解，為什么到了楊永明和張世鵬手里，發(fā)行費用已不到10%。而過低的發(fā)行費用導致其無利可圖，被認為承銷商作弊的重要原因之一。
中國彩票的信任危機，說到底是彩票的體制危機。要挽救中國彩票業(yè)，同樣需要對體制動刀。
危機催變彩票體制？
改革之路怎么走，國外的經(jīng)驗或許可以參照。
國外的管理體制分為三種模式：一是政府直營模式。政府設(shè)立專門的國營彩票公司負責發(fā)行。二是發(fā)照經(jīng)營模式。政府根據(jù)本國需要，頒發(fā)特許經(jīng)營牌照，獲得彩票發(fā)行牌照的既可以是國營企業(yè)，也可以是私營企業(yè)。三是企業(yè)承包模式。政府授權(quán)企業(yè)承包發(fā)行，政府頒發(fā)許可證，交由私人公司發(fā)行。
它們的共同點是，采用市場機制，實行企業(yè)化經(jīng)營，由公司管理，政府監(jiān)管。
丁寧寧認為，按照國際通行的辦法，結(jié)合我國的實際情況，可以在財政部的統(tǒng)一領(lǐng)導下，將民政和體育兩個彩票發(fā)行單位改編為以銷售經(jīng)營為主的兩個集團公司，與原行政管理部門脫鉤，使銷售公司真正進入市場，擺脫現(xiàn)行體制中一些不合理現(xiàn)象。
據(jù)稱，早在1999年，財政部接管彩票的時候，國務(wù)院就曾商討彩票管理體制改革方案的三個版本。第一種是國家統(tǒng)一收回彩票發(fā)行權(quán)，由財政部統(tǒng)一發(fā)行，彩票所得公益金由國家統(tǒng)一協(xié)調(diào)分配。二是在民政部與國家體育總局之上，成立一個彩票中心，由彩票中心統(tǒng)一協(xié)調(diào)、發(fā)放。三是維持現(xiàn)狀，但兩大發(fā)行單位拿出一定比例，貢獻給其它領(lǐng)域。
作為一項牽涉到巨大而且復雜的利益關(guān)系的改革，第一種和第二種版本的磨合難度可想而知。最終被選中的，是現(xiàn)行的第三個版本�；仡^看看，這是最保險的一種，也是最沒有遠見的政策，有專家說。
在90年代末，還有一家極有實力的國企曾經(jīng)給國務(wù)院打過報告，希望得到在全國經(jīng)營電腦彩票的授權(quán)，但最終未獲批準。
而在體制問題的背后，更深層次是觀念問題�！翱梢哉f，我們國家對待彩票的觀念，最終影響著決策�！倍帉幷f。
經(jīng)過“寶馬案”之后，彩票行業(yè)是否面臨變革？邱江濤認為，現(xiàn)在就拿出一個各方都認可的方案還不現(xiàn)實。
他說，“各方都從自己的角度進行判斷，由此得出不同的看法。這些方案還要進行一些碰撞。至于一個理想的境界到底是什么樣的，現(xiàn)在還說不好�！�
在實質(zhì)性體制變革之前，《彩票管理條例》被公眾寄予厚望，人們希望通過這部法規(guī)規(guī)范彩票業(yè)。但由于“寶馬案”的緣故，條例出臺的速度顯然在加速。
司法部司法研究所王公義研究員告訴記者，條例草案已經(jīng)在國務(wù)院討論了，有望在今年內(nèi)出臺。至于《彩票法》，現(xiàn)在還沒有列入立法規(guī)劃，因此還遙遙無期。
不過“立法不是萬能的”，曾經(jīng)看過這個《條例》草案的丁寧寧表示，這個條例給他的印象不過是“剎車”和“戴緊箍咒”，對現(xiàn)存的格局，沒有什么結(jié)構(gòu)上的調(diào)整。
中國彩票要走出危機，看來并不能在兩樁丑聞后一朝解決。
稿件來源：中國《新聞周刊》作者文曄 劉英麗 秦新安
