學(xué)者撰文論ECFA下的公共采購(gòu)協(xié)議

　　2010年6月30日，《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》(臺(tái)灣稱“兩岸經(jīng)濟(jì)合作架構(gòu)協(xié)議”， 以下簡(jiǎn)稱ECFA )在重慶正式簽署。9月12日，兩岸兩會(huì)確認(rèn)ECFA正式生效。由此，兩岸經(jīng)濟(jì)脈絡(luò)基本打通，真正開始進(jìn)入完全經(jīng)貿(mào)合作的時(shí)代。按照ECFA文本和配套法規(guī)，以及協(xié)議簽署內(nèi)容，兩岸正設(shè)立“經(jīng)濟(jì)合作委員會(huì)”就框架內(nèi)各項(xiàng)目標(biāo)展開磋商，逐一簽署協(xié)議。

　　在ECFA簽訂之前一年的2009年7月15日，臺(tái)灣正式成為世界貿(mào)易組織(WTO)下的第41個(gè)政府采購(gòu)協(xié)議(GPA)成員。大陸正開展加入政府采購(gòu)協(xié)議談判。由于大陸政府采購(gòu)現(xiàn)狀、出牌內(nèi)容與歐美要求差距較大(如國(guó)有企業(yè)和地方政府是否納入政府采購(gòu)協(xié)議內(nèi)容)，預(yù)計(jì)將有一段較為艱苦的談判過(guò)程。由此，大陸在正式加入GPA之前可以商討兩岸構(gòu)建EFCA下的公共采購(gòu)協(xié)議(以下簡(jiǎn)稱“兩岸公共采購(gòu)協(xié)議”)的可能性,必要時(shí)可以先行簽署兩岸公共采購(gòu)協(xié)議。

　　兩岸公共采購(gòu)協(xié)議的理論基礎(chǔ)

　　兩岸公共采購(gòu)協(xié)議的理論基礎(chǔ)應(yīng)該是世界貿(mào)易組織下的經(jīng)濟(jì)自由洽談，以及基于該原則下的ECFA與政府采購(gòu)協(xié)議(GPA)。ECFA是在不違反WTO的規(guī)范下，為充分表現(xiàn)兩岸特色而簽署的框架協(xié)議。目的是為推動(dòng)兩岸經(jīng)貿(mào)往來(lái)正常化、機(jī)制化和制度化。其主要內(nèi)容(涵蓋投資協(xié)議、貨品貿(mào)易與服務(wù)業(yè)貿(mào)易協(xié)議、爭(zhēng)端解決機(jī)制等)包括貨物、服務(wù)貿(mào)易和投資工程等公共市場(chǎng)交易正屬于政府采購(gòu)協(xié)議內(nèi)容。

　　《政府采購(gòu)協(xié)議》是世界貿(mào)易組織(WTO)框架下的一項(xiàng)諸邊協(xié)議。它要求各參加方在互惠的基礎(chǔ)上開放政府采購(gòu)市場(chǎng)，按照國(guó)民待遇和非歧視原則開展政府采購(gòu)活動(dòng)，通過(guò)更大程度的自由貿(mào)易，來(lái)實(shí)現(xiàn)全球貿(mào)易的擴(kuò)大。GPA加入方通過(guò)在政府采購(gòu)的門檻價(jià)、采購(gòu)實(shí)體、采購(gòu)范圍和總備注等GPA的通行標(biāo)準(zhǔn)與各GPA成員進(jìn)行談判。通過(guò)多邊談判后加入GPA，才能享受《政府采購(gòu)協(xié)議》規(guī)定的權(quán)利，履行相應(yīng)的義務(wù)。

　　兩岸公共采購(gòu)協(xié)議正是ECFA與GPA的融合。通過(guò)雙方有約束力的公共采購(gòu)協(xié)議簽訂可以進(jìn)一步融合兩岸間的公共采購(gòu)政策和法律制度，消除兩岸公共采購(gòu)政策可能引起的貿(mào)易壁壘，進(jìn)一步擴(kuò)大促進(jìn)政府采購(gòu)市場(chǎng)的對(duì)外開放和擴(kuò)大國(guó)際貿(mào)易。

　　兩岸公共采購(gòu)協(xié)議的實(shí)踐基礎(chǔ)

　　大陸是臺(tái)灣第一大貿(mào)易伙伴、第一大出口伙伴及第二大進(jìn)口伙伴，經(jīng)貿(mào)關(guān)系相當(dāng)密切。兩岸的長(zhǎng)期投資、經(jīng)貿(mào)之旅和民間交流等為兩岸經(jīng)濟(jì)合作全方位、寬領(lǐng)域、多層次邁進(jìn)提供了良好條件。特別是2009年10月之后的大陸赴臺(tái)各種經(jīng)貿(mào)團(tuán)采購(gòu)團(tuán)頻頻出擊，為緩解臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)困難，促進(jìn)兩岸貿(mào)易發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)。

　　據(jù)商務(wù)部數(shù)據(jù)，2009年兩岸貿(mào)易總額為1062.3億美元(由于受金融危機(jī)的影響同比下降17.8%。)。據(jù)臺(tái)外貿(mào)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，2009年大陸累計(jì)對(duì)臺(tái)采購(gòu)額為150億美元。采購(gòu)產(chǎn)品包括電子信息、機(jī)械、石化、紡織、食品和農(nóng)產(chǎn)品等。占2009年大陸對(duì)臺(tái)進(jìn)口總額的17.5%。據(jù)此以及國(guó)際慣例估算，公共采購(gòu)數(shù)額占兩岸貿(mào)易總額的10%以上。相信ECFA之后，這一比例和規(guī)模將會(huì)逐年不斷增長(zhǎng)。2010年前7個(gè)月，大陸與臺(tái)灣的貿(mào)易額超過(guò)819億美元(同比增長(zhǎng)56%)，預(yù)計(jì)公共采購(gòu)額占80億美元左右。

　　龐大的公共采購(gòu)數(shù)額給兩岸公共采購(gòu)協(xié)議構(gòu)建提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。雖然兩岸公共采購(gòu)交易數(shù)額龐大，但雙方交易主要以經(jīng)貿(mào)團(tuán)、采購(gòu)團(tuán)為主，采購(gòu)機(jī)動(dòng)性較大、采購(gòu)數(shù)量及后續(xù)服務(wù)缺乏跟蹤及監(jiān)督。公共主體參與分散、不夠普遍且救濟(jì)等保障配套制度不足。兩岸公共采購(gòu)的理論研究貧弱，雙方制度交流與合作還未真正開展。兩岸公共采購(gòu)政策功能作用強(qiáng)大，但還遠(yuǎn)未顯現(xiàn)，未來(lái)潛力巨大。

　　獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)交流合作形式

　　在豐富的采購(gòu)實(shí)踐基礎(chǔ)面前，ECFA的簽署和實(shí)施給公共采購(gòu)協(xié)議簽訂帶來(lái)契機(jī)。

　　兩岸公共采購(gòu)協(xié)議是在ECFA主導(dǎo)下，就兩岸公共主體間開展貨物、服務(wù)和工程采購(gòu)所形成的制度、政策和實(shí)施等簽訂合作協(xié)議。兩岸公共采購(gòu)協(xié)議主體廣泛包括所有公共部門，市場(chǎng)主體豐富包括工程、貨物和服務(wù)等各行各業(yè)供應(yīng)商，采購(gòu)總量巨大(估計(jì)每年占兩岸貿(mào)易額的10%以上)。它是有別于GPA的一種符合兩岸實(shí)際，順應(yīng)兩岸歷史發(fā)展潮流、為兩岸民生謀福祉的創(chuàng)新型、制度化和常態(tài)化的溝通交流平臺(tái)，意義重大。

　　作為兩岸特色的經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制之一，兩岸公共采購(gòu)協(xié)議是促進(jìn)兩岸政府、中介、企業(yè)、民間以及市場(chǎng)的一種長(zhǎng)期化、制度化和常態(tài)化的先進(jìn)交易形式，具有與經(jīng)貿(mào)團(tuán)采購(gòu)團(tuán)和一般展覽會(huì)等完全不同的作用。它除了使采購(gòu)制度化、常態(tài)化外，作為特定采購(gòu)主體可以形成兩岸公共部門間的定期交流機(jī)制，建立共同的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易采購(gòu)制度；可以通過(guò)公共采購(gòu)實(shí)現(xiàn)兩岸公共產(chǎn)品和公共服務(wù)趨同；可以通過(guò)采購(gòu)交流有效消除內(nèi)部市場(chǎng)的障礙，不斷完善雙方的采購(gòu)制度和機(jī)制；可以通過(guò)采購(gòu)分析兩岸企業(yè)沖擊和競(jìng)合能力，及時(shí)調(diào)整政策應(yīng)對(duì)國(guó)際化競(jìng)爭(zhēng)；通過(guò)公共采購(gòu)可以實(shí)現(xiàn)兩岸經(jīng)濟(jì)、民生和社會(huì)甚至政治政策功能；兩岸公共采購(gòu)協(xié)議簽訂也為中國(guó)加入G PA提供新鮮實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，更可成為中國(guó)公共采購(gòu)在國(guó)際上樹立話語(yǔ)權(quán)的實(shí)踐基地。

　　將這一名稱確定為兩岸公共采購(gòu)協(xié)議是有特別含義的。首先，它遵循于G PA但區(qū)別于GPA。兩岸公共采購(gòu)協(xié)議應(yīng)與當(dāng)前大陸參加GPA談判完全區(qū)別開來(lái)。它是兩岸建立ECFA后進(jìn)行磋商研究形成的獨(dú)特的公共采購(gòu)協(xié)議，僅適用于兩岸之間。其次，由于兩岸的獨(dú)特關(guān)系，它不是政府間的采購(gòu)協(xié)議，所以也不應(yīng)納入加入GPA談判范疇，而稱之為兩岸公共采購(gòu)協(xié)議；再者，兩岸公共采購(gòu)協(xié)議是以關(guān)注兩岸民生和公共產(chǎn)品及服務(wù)為基礎(chǔ)的公共服務(wù)型采購(gòu)協(xié)議，是順應(yīng)ECFA的要求的新型采購(gòu)模式。最后，確定為公共采購(gòu)協(xié)議是將順應(yīng)國(guó)際化的需要，將國(guó)有企業(yè)、公益部門如基金會(huì)、NGO組織等作為公共采購(gòu)主體納入進(jìn)來(lái)，不斷擴(kuò)大兩岸公共采購(gòu)范圍、規(guī)模和交融度。

　　構(gòu)建兩岸公共采購(gòu)協(xié)議必須秉持著兩岸平等協(xié)商、謀求互利共贏、照顧彼此關(guān)切的基本原則。具體可以開展以下工作：

　　一、確立固定機(jī)制，研究磋商協(xié)議。在兩岸經(jīng)濟(jì)合作委員會(huì)下設(shè)立公共采購(gòu)協(xié)議磋商小組，由兩岸相關(guān)領(lǐng)域官員和專家組成，就公共采購(gòu)實(shí)體、采購(gòu)門檻及范圍、具體內(nèi)容、制度、救濟(jì)機(jī)制和定期采購(gòu)活動(dòng)開展等進(jìn)行磋商。

　　目前國(guó)際上尚無(wú)統(tǒng)一的政府采購(gòu)定義，GPA亦沒(méi)有用列舉方式反映政府采購(gòu)內(nèi)容。而公共采購(gòu)更是個(gè)新事物，雙方可以就公共主體使用公共資金開展采購(gòu)活動(dòng)這一概念內(nèi)通過(guò)談判確定需要承諾開放的貨物、服務(wù)、工程項(xiàng)目范圍。通過(guò)談判可以確立三個(gè)協(xié)議目標(biāo)層次。

　　第一層次是融合一套公開、透明和非歧視的公共采購(gòu)程序，最大限度擴(kuò)大雙方公共采購(gòu)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，提高公共采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)性和效率；第二層次是逐步融合和趨同雙方的公共采購(gòu)的法律和制度規(guī)則等，最大限度開放各自公共采購(gòu)市場(chǎng)，消除貿(mào)易壁壘，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易擴(kuò)大和自由；第三層次是在前兩個(gè)層次達(dá)到一定水平的基礎(chǔ)上，盡快實(shí)現(xiàn)雙方公共采購(gòu)政策功能目標(biāo)。

　　二、建立兩岸公共采購(gòu)論壇�？梢栽诤�峽兩岸論壇和兩岸經(jīng)貿(mào)文化論壇下設(shè)公共采購(gòu)論壇。也可以開展獨(dú)立的兩岸公共采購(gòu)論壇，定期對(duì)兩岸公共采購(gòu)法律制度、采購(gòu)模式、采購(gòu)內(nèi)容、采購(gòu)政策以及采購(gòu)交融性等問(wèn)題進(jìn)行研究深化。既體現(xiàn)兩岸公共采購(gòu)理論的高度深度，也不斷尋求兩岸公共采購(gòu)過(guò)程中的制度、操作和機(jī)制的完善。

　　三、成立兩岸公共采購(gòu)博覽會(huì)。成立兩岸公共采購(gòu)博覽會(huì)是公共采購(gòu)協(xié)議簽訂后具體實(shí)施過(guò)程中的重要載體之一。博覽會(huì)屬于會(huì)展經(jīng) 濟(jì)，是世界上三大無(wú)煙經(jīng)濟(jì)之一。舉辦兩岸公共采購(gòu)博覽會(huì)可以將兩岸的公共部門采購(gòu)主體、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和各類供應(yīng)商有機(jī)的聯(lián)系在一起，并且定期、長(zhǎng)期地開展大規(guī)模的公共采購(gòu)活動(dòng)。

　　通過(guò)會(huì)展實(shí)現(xiàn)交易和采購(gòu)功能作用，這種創(chuàng)新的采購(gòu)模式能加快建立兩岸公共采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)的步伐。同時(shí)通過(guò)定期、及時(shí)、長(zhǎng)期、互動(dòng)的采購(gòu)機(jī)制產(chǎn)生較大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，甚至帶來(lái)一定的政治效應(yīng)。博覽會(huì)可以采取“S1”運(yùn)作機(jī)制，由沿海各省從遼寧到廣西形成“S”形和臺(tái)灣相互舉辦；也可以固定由某個(gè)地方永久舉辦。兩岸公共采購(gòu)博覽會(huì)應(yīng)盡快成為國(guó)際展覽聯(lián)盟(UFI)成員，成為兩岸經(jīng)貿(mào)交流的最有力的平臺(tái)。

　　四、公共采購(gòu)協(xié)議具體實(shí)施中應(yīng)發(fā)揮兩岸公共采購(gòu)政策導(dǎo)向功能。應(yīng)研判兩岸經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，發(fā)揮公共采購(gòu)政策導(dǎo)向功能。目前大陸正在加快自主創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)更加關(guān)注社會(huì)民生。臺(tái)灣也急需打破狹窄發(fā)展概念，愿意推動(dòng)兩岸經(jīng)貿(mào)關(guān)系“正�；�”，盡快融入亞洲經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。

　　因此，可以根據(jù)兩岸經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀和特點(diǎn)開展政策導(dǎo)向型公共采購(gòu)：如共同加大規(guī)模采購(gòu)力度，共同應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)后續(xù)影響和國(guó)際經(jīng)濟(jì)激烈競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)；繼續(xù)加大對(duì)臺(tái)采購(gòu)規(guī)模，引導(dǎo)臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇；針對(duì)臺(tái)灣推出生物科技、觀光旅游、綠色能源、醫(yī)療保健、精致農(nóng)業(yè)和文化創(chuàng)意等六大新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及大陸推出戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)政策，兩岸公共采購(gòu)協(xié)議談判可以聚焦在新興產(chǎn)業(yè)上實(shí)施更大程度的開放式采購(gòu)。

　　在產(chǎn)品方面，大陸定向?qū)ε_(tái)灣開展火龍果、柳橙、茶葉、石斑魚和秋刀魚等農(nóng)漁產(chǎn)品采購(gòu)，更加惠及臺(tái)灣農(nóng)民。對(duì)鋼鐵、玻璃等迄今無(wú)法進(jìn)入臺(tái)灣市場(chǎng)的公共工程材料項(xiàng)目，大陸可以要求開展采購(gòu)。

　　在服務(wù)采購(gòu)方面，大陸對(duì)臺(tái)灣開放會(huì)計(jì)、計(jì)算機(jī)及相關(guān)服務(wù)、工業(yè)設(shè)計(jì)、研發(fā)、會(huì)議、廣告設(shè)計(jì)、會(huì)展等文化產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療、金融保險(xiǎn)、郵政和分銷等服務(wù)采購(gòu)。臺(tái)灣對(duì)大陸開放基礎(chǔ)研究與發(fā)展、會(huì)議及展覽、特制品設(shè)計(jì)、進(jìn)口電影片配額、經(jīng)紀(jì)商、運(yùn)動(dòng)及其他娛樂(lè)、航空電腦訂位系統(tǒng)以及銀行等優(yōu)勢(shì)服務(wù)采購(gòu)。

　　在公共工程及政府服務(wù)采購(gòu)方面，雙方可以加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和優(yōu)化政府行政服務(wù)采購(gòu)，提高公共服務(wù)能力，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。雙方還可以由采購(gòu)合作走向項(xiàng)目合作，特別是在新能源、新材料、生命科學(xué)、生物醫(yī)藥、信息網(wǎng)絡(luò)等新興產(chǎn)業(yè)方面形成公共采購(gòu)聯(lián)盟，為產(chǎn)業(yè)整合帶來(lái)深遠(yuǎn)影響。　　(作者 黃冬如 系中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院博士)