第七章　規(guī)劃實施保障措施

　　加強規(guī)劃對土地利用的整體控制，健全規(guī)劃實施管理制度，強化經(jīng)濟激勵約束措施，完善規(guī)劃基礎(chǔ)建設(shè)，確保規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)。

　　第一節(jié)　加強規(guī)劃對土地利用的整體控制

　　落實耕地保護和節(jié)約集約用地責(zé)任制。按照《綱要》確定的目標(biāo)和任務(wù)，明確各省、自治區(qū)、直轄市耕地保護和節(jié)約集約用地責(zé)任，建立和完善耕地保護和節(jié)約集約用地責(zé)任的考核體系，將實際耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、補充耕地的面積和質(zhì)量、新增建設(shè)用地面積作為耕地保護責(zé)任和節(jié)約集約用地目標(biāo)考核的重要內(nèi)容。建立土地利用規(guī)劃實施問責(zé)制，地方各級政府主要負(fù)責(zé)人要對本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理和耕地保護負(fù)總責(zé)。把嚴(yán)格保護耕地、節(jié)約集約用地作為地方經(jīng)濟社會發(fā)展評價和干部實績考核的重要因素，完善相關(guān)評價和考核辦法。

　　做好相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的相互銜接。各地區(qū)、各部門、各行業(yè)編制的城市、村鎮(zhèn)、交通、水利、能源、旅游、生態(tài)建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相互銜接，必須符合保護耕地和節(jié)約集約用地要求，必須符合土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模和總體布局安排。嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，從嚴(yán)審查各類規(guī)劃的用地規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，切實落實土地用途管制制度。凡不符合土地利用總體規(guī)劃的，必須及時調(diào)整和修改，核減用地規(guī)模，調(diào)整用地布局。

　　強化土地利用總體規(guī)劃自上而下的控制。地方各級人民政府應(yīng)按照下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃的原則，組織修編土地利用總體規(guī)劃，落實《綱要》確定的各項目標(biāo)和任務(wù)。省級土地利用總體規(guī)劃要強化戰(zhàn)略性和政策性，重點確定本行政區(qū)域土地利用的目標(biāo)、指標(biāo)和任務(wù)。地級和縣級土地利用總體規(guī)劃要突出空間性和結(jié)構(gòu)性，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，重點明確中心城區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)的范圍。鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃要提高針對性和操作性，重點將土地用途落實到地塊。各地應(yīng)在土地利用總體規(guī)劃的控制和指導(dǎo)下，編制土地整理復(fù)墾開發(fā)等專項規(guī)劃，落實總體規(guī)劃。

　　第二節(jié)　健全規(guī)劃實施管理制度

　　強化近期規(guī)劃和年度計劃控制。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃和國家宏觀調(diào)控要求，編制和實施土地利用五年近期規(guī)劃，明確各項用地規(guī)模、布局和時序安排。按照土地利用總體規(guī)劃和近期規(guī)劃，編制和實施土地利用年度計劃，不斷完善用地計劃分類編制和管理，加強計劃執(zhí)行情況的評估和考核。落實差別化的計劃管理政策。嚴(yán)格以實際用地考核計劃的執(zhí)行，實際用地超過計劃的，扣減下一年度用地計劃指標(biāo)，防止超計劃批地用地，切實維護土地利用計劃的嚴(yán)肅性。

　　嚴(yán)格建設(shè)項目用地預(yù)審。加強和改進建設(shè)項目用地預(yù)審，強化建設(shè)項目批準(zhǔn)(核準(zhǔn))前的土地規(guī)劃審查和許可，凡不符合土地利用總體規(guī)劃的，不得通過建設(shè)項目用地預(yù)審。建立和完善建設(shè)項目審批部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制與信息共享機制，項目建設(shè)單位申報審批或核準(zhǔn)需要申請使用土地的建設(shè)項目時，必須附具土地預(yù)審意見，沒有預(yù)審意見或預(yù)審未通過的，不得審批或核準(zhǔn)建設(shè)項目。

　　加強農(nóng)用地轉(zhuǎn)用管理。土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，具有法定效力，任何單位和個人不得違反。各級人民政府批準(zhǔn)、核準(zhǔn)各類建設(shè)項目，必須符合土地利用總體規(guī)劃。不斷完善以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)的土地用途管制制度，城鄉(xiāng)建設(shè)、土地開發(fā)等各項土地利用活動，必須符合土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，必須嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和年度計劃進行審查，必須取得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用許可。

　　嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃修改。建立土地利用總體規(guī)劃實施動態(tài)評價機制，規(guī)劃實施評價報告經(jīng)規(guī)劃審批機關(guān)的同級國土資源管理部門認(rèn)定后，方可開展規(guī)劃的修改。對土地利用總體規(guī)劃的修改，必須就修改的必要性、合理性和合法性等進行評估，組織專家論證，依法組織聽證，并向社會公示。凡涉及改變土地利用方向、規(guī)模、重大布局等原則性修改，必須報原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)。嚴(yán)禁擅自修改下級土地利用總體規(guī)劃，擴大建設(shè)用地規(guī)模和改變建設(shè)用地布局，降低耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積。符合法定條件，確需改變和占用基本農(nóng)田的，必須報國務(wù)院批準(zhǔn)。

　　加強規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)管。建立健全監(jiān)督檢查制度，實行專項檢查與經(jīng)常性的監(jiān)督檢查相結(jié)合，采用衛(wèi)星遙感等技術(shù)手段擴大規(guī)劃實施情況的監(jiān)測范圍，及時發(fā)現(xiàn)、制止違反土地利用總體規(guī)劃行為，定期公布各地規(guī)劃執(zhí)行情況。加大執(zhí)法力度，對違法修改土地利用總體規(guī)劃的行為要嚴(yán)肅查處，限期改正，并依法追究相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任；對違反規(guī)劃批地用地的行為，堅決依法查處，責(zé)令限期拆除違法占地新建建筑物，拒不執(zhí)行的，依法申請人民法院強制執(zhí)行。

　　第三節(jié)　完善規(guī)劃實施的利益調(diào)節(jié)機制

　　健全耕地保護的經(jīng)濟激勵和制約機制。加大非農(nóng)建設(shè)占用耕地特別是基本農(nóng)田的成本，鼓勵各類建設(shè)利用存量土地和未利用地。加大對耕地特別是基本農(nóng)田保護的財政補貼力度，將耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積作為國家確定一般性財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的重要依據(jù)，實行保護責(zé)任與財政補貼相掛鉤，充分調(diào)動基層政府保護耕地的積極性。探索建立耕地保護基金，落實對農(nóng)戶保護耕地的直接補貼，充分調(diào)動農(nóng)民保護耕地的積極性與主動性。

　　加大對補充耕地的資金支持力度。進一步完善新增建設(shè)用地土地有償使用費的使用和管理，確保該項收入全部用于基本農(nóng)田建設(shè)和保護、土地整理、耕地開發(fā)等支出；由省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市集中土地出讓收入中用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的部分，要向糧食主產(chǎn)區(qū)和土地開發(fā)整理重點區(qū)域傾斜，支持土地整理和復(fù)墾、宜農(nóng)未利用地的開發(fā)、基本農(nóng)田建設(shè)以及改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的土地開發(fā)。充分運用市場手段，積極拓寬資金渠道，鼓勵和引導(dǎo)社會資金用于補充耕地。

　　強化節(jié)約集約用地的價格調(diào)節(jié)機制。積極推進征地制度改革，合理確定土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立有利于節(jié)約集約用地的征地價格形成機制；健全和完善土地協(xié)議出讓和招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，發(fā)揮地價杠桿調(diào)控作用，規(guī)范經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施用地地價管理，提高工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范土地出讓價格；嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地處置政策，對閑置土地特別是閑置房地產(chǎn)用地征繳增值地價，促進閑置土地盤活利用。

　　逐步形成促進節(jié)約集約用地的稅費調(diào)節(jié)機制。實行有利于有效保護耕地、合理利用土地資源、最大限度利用城市現(xiàn)有土地的稅收政策。加大閑置和低效用地的稅費調(diào)節(jié)力度，引導(dǎo)建設(shè)用地整合，提高用地效益；加大建設(shè)用地保有環(huán)節(jié)稅收調(diào)節(jié)力度，提高土地保有成本，促進土地向集約高效方向流轉(zhuǎn)；加大對土地深度開發(fā)等的稅收支持力度，鼓勵挖掘存量建設(shè)用地潛力，鼓勵工業(yè)企業(yè)在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下提高土地利用率，促進節(jié)約集約用地。

　　第四節(jié)　加強規(guī)劃實施的基礎(chǔ)建設(shè)

　　不斷提高土地規(guī)劃的法律地位。積極推進土地利用規(guī)劃立法工作，嚴(yán)格和規(guī)范土地利用規(guī)劃的編制和審批，鞏固土地利用規(guī)劃的法制基礎(chǔ)。依據(jù)公正、公開和便民原則，完善土地規(guī)劃管理聽證制度，明確違反規(guī)劃處罰辦法，增強土地規(guī)劃執(zhí)法力度。

　　加強土地調(diào)查統(tǒng)計和監(jiān)測評價。按照國家統(tǒng)一的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真做好土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、統(tǒng)計和變更調(diào)查。全面完成農(nóng)用地分等定級與估價，加強土地適宜性評價和城鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)用地的集約利用潛力調(diào)查評價。加強土地利用和土地市場動態(tài)監(jiān)測，建立覆蓋全國的土地利用動態(tài)遙感監(jiān)測系統(tǒng)，結(jié)合年度土地利用變更調(diào)查，構(gòu)建土地利用規(guī)劃、計劃實施監(jiān)測體系。

　　從嚴(yán)制定用地標(biāo)準(zhǔn)和供地政策。按照節(jié)約集約用地的原則，完善能源、交通和公用設(shè)施、公共設(shè)施等各類建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)審核各類建設(shè)項目用地。適時調(diào)整劃撥用地目錄，控制并減少劃撥供地數(shù)量，除軍事、社會保障性住房和特殊用地外，對其他土地要加快實行有償使用。

　　提高土地規(guī)劃信息服務(wù)水平。加快推進“金土工程”建設(shè)，建立涵蓋土地利用現(xiàn)狀、土地利用規(guī)劃、土地權(quán)屬、土地市場、土地整理復(fù)墾開發(fā)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一地政管理數(shù)據(jù)庫。加快土地管理審批、供應(yīng)、使用、補充耕地各環(huán)節(jié)的統(tǒng)一信息平臺建設(shè)，強化建設(shè)用地監(jiān)管，確保規(guī)劃目標(biāo)落實。加快信息資源的開發(fā)利用，提高基礎(chǔ)性和公益性信息的社會服務(wù)水平。

　　推進規(guī)劃科技創(chuàng)新與隊伍建設(shè)。加強土地規(guī)劃理論、方法和技術(shù)手段研究，促進土地利用規(guī)劃學(xué)科發(fā)展；加快制定或修訂各級土地利用規(guī)劃編制規(guī)程、各類用地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃成果質(zhì)量規(guī)范。建立土地利用和管理國際合作交流平臺，借鑒國外土地利用和管理的先進經(jīng)驗和方式。加強土地管理專業(yè)教育和繼續(xù)教育，健全完善規(guī)劃從業(yè)人員上崗認(rèn)證和機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)證制度，切實提高土地規(guī)劃技術(shù)和管理人才的專業(yè)素養(yǎng)。

　　第五節(jié)　推進規(guī)劃民主決策

　　改進規(guī)劃工作方式。修編各級土地利用總體規(guī)劃，要堅持政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策的工作方針，科學(xué)系統(tǒng)地安排各項工作，切實提高規(guī)劃決策水平。建立和完善規(guī)劃修編的專家咨詢制度和部門協(xié)調(diào)機制，成立有廣泛代表性的規(guī)劃專家委員會，加強規(guī)劃的協(xié)調(diào)、咨詢和論證等工作，提高規(guī)劃決策的科學(xué)化和民主化水平。

　　建立健全公眾參與制度。修編各級土地利用總體規(guī)劃要擴大公眾參與，切實增強規(guī)劃的公開性和透明度。對于縣級和鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃，在具體安排土地利用和土地整理復(fù)墾開發(fā)方面應(yīng)當(dāng)廣泛聽取公眾意見。經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依法予以公告，接受公眾監(jiān)督。

　　加強規(guī)劃宣傳。充分利用各種媒體，對規(guī)劃的主要內(nèi)容進行廣泛宣傳，提高全社會依法依規(guī)用地意識，增強全民對科學(xué)用地、節(jié)約用地、保護資源重要性的認(rèn)識，使遵守土地利用法律、規(guī)劃、政策成為全社會的自覺行為。

　　土地問題始終是我國現(xiàn)代化進程中一個全局性、戰(zhàn)略性重大問題，土地利用總體規(guī)劃的編制和實施事關(guān)國家和人民長遠利益，各級人民政府必須高度重視，把土地利用總體規(guī)劃實施工作納入政府重要議事日程，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)。地方人民政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對本行政區(qū)域內(nèi)土地利用總體規(guī)劃和年度計劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)。各有關(guān)部門要各負(fù)其責(zé)、密切配合，扎實推進各項工作，保障規(guī)劃順利實施。

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