鐵路繼電信之后向自己揮起了手術(shù)刀。然而，正當(dāng)「網(wǎng)運(yùn)分離」從鐵路體制改革的曲折摸索中輪廓漸清時(shí)，來自高層的聲音使得改革的方向再度微妙起來，一個(gè)更激進(jìn)的方案在醞釀之中

鐵路向自己揮起手術(shù)刀
文／王曉冰

　　春節(jié)已經(jīng)過去了兩個(gè)多月，有關(guān)春運(yùn)的話題仍然沒有完全平息。雖然有鐵道部部長(zhǎng)親自督陣，但高企的票價(jià)、擁堵的列車、屢遭詬病的服務(wù)和屢禁不止的「黃�！�，還是成了許多在春運(yùn)中奔波的人們嘖有煩言的一幕。

　　作為中國(guó)最平民化的長(zhǎng)途運(yùn)輸工具，鐵路在中國(guó)的社會(huì)生活中占據(jù)著特殊位置，肩負(fù)著擔(dān)當(dāng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)脈的沉重使命。近20年來，中國(guó)鐵路改革在「集中統(tǒng)一還是分散競(jìng)爭(zhēng)」的矛盾中苦苦求索，從20世紀(jì)80年代初的大包干到1998年的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，始終擺不脫政企合一的主框架，鮮見新意。

　　在三年前的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，鐵道部是四家被作為特例保留的部委之一；三年后，隨著民航的改革被提上日程，鐵路也繼電信之后向自己揮起了手術(shù)刀。維持了數(shù)十年的政企合一框架終于在2000年有了松動(dòng)的跡象。

「橫切」與「豎切」之爭(zhēng)

　　鐵路改革的變奏始于1998年。新一屆政府剛剛上任，機(jī)構(gòu)改革的大幕轟轟烈烈地拉開，鐵道部盡管因其行業(yè)的特殊性未被撤銷，但是作為惟一一家直管企業(yè)的部級(jí)單位，其幾十年不變的體制正承受著越來越大的壓力。

　　這壓力一方面來自中央－－要求政企分開；一方面也來自市場(chǎng)－－公路和民航正在從「鐵老大」手中搶走越來越多的市場(chǎng)份額。一個(gè)尋求一攬子解決方案的努力開始了。

　　改革的目標(biāo)很清楚，就是打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)。至遲在1999年，決策者對(duì)于「切分」已無疑義，各種方案的分歧最終演變?yōu)檫x擇如何切的方式。其實(shí)，對(duì)于依賴于物理網(wǎng)絡(luò)、帶有自然壟斷性的行業(yè)，如電信、電力和鐵路等，切分方式都有共通之處，無非是「橫切」和「豎切」兩種：「橫切」，是將物理網(wǎng)絡(luò)按區(qū)域劃分為功能相同的幾大塊，彼此間展開競(jìng)爭(zhēng)；「豎切」則是按不同的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，縱向劃分成幾家獨(dú)立的公司。如中國(guó)電信就是「豎切」模式。

　　具體對(duì)鐵路而言，「橫切」是按區(qū)域或線路組建若干鐵路公司或干線公司；豎切則根據(jù)路網(wǎng)、貨運(yùn)、客運(yùn)的不同業(yè)務(wù)種類組建獨(dú)立的路網(wǎng)公司和運(yùn)輸公司。無論「橫切」還是「豎切」，在國(guó)際上都可以找到實(shí)踐者。日本和美國(guó)的鐵路改革基礎(chǔ)模式分別是按區(qū)域組建若干鐵路公司和干線公司，更近于「橫切」方案。英國(guó)則是典型的「豎切」模式。

　　但幾乎從一開始，「橫切」方案就遭到普遍反對(duì)。反對(duì)者指出，除了鐵路網(wǎng)天生的自然壟斷性不適宜分割外，國(guó)情限制也是一個(gè)重要因素－－美國(guó)歷史上的鐵路大部分由私人興建，存在大量重復(fù)建設(shè)，天然便有平行線競(jìng)爭(zhēng)；而中國(guó)的鐵路網(wǎng)主要由國(guó)家規(guī)劃而成，平行線很少，運(yùn)輸能力相對(duì)緊缺，加之「十五」期間還有總投資達(dá)2700億元的建設(shè)項(xiàng)目，與美國(guó)情況并不相似。

　　在這種國(guó)情下，「橫切」鐵路很容易造成協(xié)調(diào)上的困難，不利于干線運(yùn)輸?shù)耐〞�。因此，盡管「橫切」有大家都承認(rèn)的過渡方便、企業(yè)資產(chǎn)邊界比較清晰等優(yōu)點(diǎn)，但幾乎在方案醞釀的早期，以美國(guó)模式為代表的「橫切」方案便被排除在考慮之外。

一年一度的春運(yùn)高峰

　　相較于「橫切」方案，「豎切」以其兼顧競(jìng)爭(zhēng)和今后鐵路建設(shè)需要的特點(diǎn)，成為被改革的主導(dǎo)者鐵道部認(rèn)可的方案。1999年5月，北方交大教授榮朝和在一篇論述鐵路企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的文章中，第一次提出「豎切」方案，其中對(duì)「豎切」的核心－－網(wǎng)運(yùn)分離，作了較完整而全面的論述，要點(diǎn)是將具有自然壟斷性的國(guó)家鐵路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施與具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的鐵路客貨運(yùn)輸分離，組建全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家鐵路路網(wǎng)公司和若干客貨運(yùn)公司，實(shí)行分類管理。

　　據(jù)圈內(nèi)人的說法，榮的這一論點(diǎn)影響了鐵道部高層。為了使網(wǎng)運(yùn)分離的方案更趨完善，鐵道部自2000年下半年以來組織了多次研討會(huì)，參加者包括投資銀行、國(guó)務(wù)院研究室公交司、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委產(chǎn)業(yè)政策司、國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部及中國(guó)社科院、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心等機(jī)構(gòu)，最后形成了一個(gè)為期10年的方案。

「網(wǎng)運(yùn)分離」走上前臺(tái)

　　鐵路尋求總體改革方案的消息一出，立刻在投資銀行界激起了一場(chǎng)方案爭(zhēng)奪戰(zhàn)。對(duì)于近年來一直在中國(guó)產(chǎn)業(yè)體制調(diào)整中發(fā)揮重要影響的投資銀行而言，誰都明白在每一次行業(yè)性重組的背后便是新一輪上市的高潮。國(guó)內(nèi)兩大投資銀行中金公司和中銀國(guó)際紛紛扮演起出謀劃策的角色，而目前在中國(guó)碩果僅存的歐資投資銀行瑞銀華寶也在密切關(guān)注，希望分一杯羹。

　　據(jù)可靠消息透露，在第一階段的賽跑中，中銀國(guó)際的方案因?yàn)榘岛狭髓F道部的思路而獲得更多認(rèn)同，其核心便是目前被廣泛引用的「網(wǎng)運(yùn)分離」模式。 據(jù)透露，按照這一方案，鐵路改革將按照先易后難的原則，先實(shí)現(xiàn)客運(yùn)與貨、網(wǎng)的分離，再組建貨運(yùn)公司；在客貨運(yùn)公司全部重組到位時(shí)，組建統(tǒng)一的國(guó)家鐵路網(wǎng)公司。前者的步驟是先在鐵路局內(nèi)部形成模擬法人運(yùn)作的客運(yùn)公司，一段時(shí)間后再將全路14個(gè)內(nèi)部客運(yùn)公司重組5~7個(gè)大客運(yùn)公司，最后推動(dòng)客運(yùn)公司改制上市。

　　鐵路貨運(yùn)由于跨局運(yùn)量較大，轉(zhuǎn)運(yùn)環(huán)節(jié)多，收入界定比較復(fù)雜，故先從組建專業(yè)運(yùn)輸公司入手，重點(diǎn)是組建集裝箱運(yùn)輸公司，同時(shí)在現(xiàn)有14個(gè)鐵路局內(nèi)部組建貨運(yùn)事業(yè)部和路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施事業(yè)部，獨(dú)立核算；第二步再對(duì)貨運(yùn)事業(yè)部進(jìn)行重組，形成3~5個(gè)大貨運(yùn)公司，最后推動(dòng)貨運(yùn)公司改制上市。

　　路網(wǎng)公司則在財(cái)政支持下，實(shí)行一級(jí)法人管理，統(tǒng)一管理國(guó)家鐵路線路、橋梁、隧道、信號(hào)、供電設(shè)備和車站等資產(chǎn)，負(fù)責(zé)編制列車運(yùn)行圖和列車編組計(jì)劃，組織列車運(yùn)行并承擔(dān)鐵路建設(shè)責(zé)任。主要收入來自于客貨運(yùn)公司的線路使用費(fèi)，必要時(shí)國(guó)家財(cái)政也可予以一定補(bǔ)貼。

　　在切割完成后，原國(guó)鐵運(yùn)輸企業(yè)將重組為5~7個(gè)大客運(yùn)公司、3~5個(gè)大貨運(yùn)公司、1~2個(gè)專業(yè)運(yùn)輸公司、一個(gè)路網(wǎng)公司和幾個(gè)貨車租賃公司及一些支線鐵路公司。這些公司最終要與鐵道部脫鉤。鐵道部相應(yīng)進(jìn)行政企分開的改革，對(duì)行業(yè)實(shí)施監(jiān)管，同時(shí)逐步開放鐵路客貨運(yùn)市場(chǎng)，實(shí)行準(zhǔn)入制度。

　　與中銀國(guó)際不同，中金公司的研究小組對(duì)這一方案提出了反對(duì)意見。他們認(rèn)為，實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分離是有先決條件的。當(dāng)初歐洲實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分離時(shí)，鐵路的基礎(chǔ)建設(shè)已經(jīng)完成，政府的監(jiān)管體制也較為完善，而中國(guó)暫時(shí)還不具備這些條件。不過，方案的爭(zhēng)議并未阻礙試點(diǎn)的起步。由于鐵道部對(duì)「網(wǎng)運(yùn)分離」的認(rèn)可，2000年7月，網(wǎng)運(yùn)分離作為鐵路行業(yè)戰(zhàn)略性改組的解決方案第一次見諸新聞媒體。在外界對(duì)于內(nèi)部的方案之爭(zhēng)一無所知的情況下，昆明等4個(gè)不設(shè)分局的直管鐵路局開始實(shí)行客運(yùn)公司的試點(diǎn)；至2001年3月，又有廣鐵加入試點(diǎn)的行列。業(yè)內(nèi)評(píng)價(jià)，內(nèi)設(shè)分局的廣鐵模式比前者更有示范意義。據(jù)悉，今年3月底全路還要連續(xù)召開3次會(huì)議，其中一項(xiàng)議題便是將廣鐵模式進(jìn)一步推廣到9個(gè)局進(jìn)行試點(diǎn)；在年底前，客運(yùn)公司試點(diǎn)要在全路鋪開。

一張網(wǎng)還是多張網(wǎng)

　　然而，就在「網(wǎng)運(yùn)分離」步入試點(diǎn)階段、鐵路改革似乎方向已經(jīng)明晰的時(shí)候，來自高層的聲音卻使勢(shì)態(tài)微妙起來。

　　2000年4月4日，在聽取了鐵道部匯報(bào)后，國(guó)務(wù)院的一位高層領(lǐng)導(dǎo)在基本肯定網(wǎng)運(yùn)分離的改革思路的同時(shí)，提出能否借鑒一下美國(guó)模式？并強(qiáng)調(diào)鐵路改革當(dāng)前要抓緊進(jìn)行政企分開、社企分開、事企分開和減員增效。這實(shí)際上暗示了對(duì)網(wǎng)運(yùn)分離的保留。

　　在據(jù)說是2000年底的又一次匯報(bào)中，從高層再次傳來保留的聲音。一位不愿透露姓名的消息人士向記者透露，實(shí)際上，國(guó)務(wù)院內(nèi)部對(duì)于網(wǎng)運(yùn)分離方案亦存在分歧，有支持者，也有持保留態(tài)度者。分歧集中在全國(guó)統(tǒng)一的路網(wǎng)公司，后者擔(dān)心路網(wǎng)公司權(quán)力過于集中，會(huì)滋生新的腐敗。

　　路外專家也有同樣的擔(dān)憂。由于鐵路運(yùn)輸企業(yè)對(duì)于路軌的依賴程度較電信和民航有過之而無不及，線路使用費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)以及列車時(shí)刻表的確定，在很大程度上決定著運(yùn)輸公司的命運(yùn)。因此，如果沒有足夠完善的監(jiān)管框架對(duì)路網(wǎng)公司的行為加以約束，權(quán)力尋租無法避免。「例如把發(fā)車時(shí)間定為早上或者晚上，運(yùn)輸公司尤其是客運(yùn)公司的業(yè)績(jī)就有很大差別。長(zhǎng)途客運(yùn)對(duì)于時(shí)間的依賴比民航還要大�！挂晃毁Y深業(yè)內(nèi)人士說。

　　至此，所有的爭(zhēng)議其實(shí)都逃不開一個(gè)選擇－－是建立一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的路網(wǎng)公司還是將路網(wǎng)拆分？當(dāng)年切分電信時(shí)也曾經(jīng)陷入同樣的爭(zhēng)論，不過對(duì)今日的電信業(yè)，關(guān)于自然壟斷和重復(fù)建設(shè)的話題已成遙遠(yuǎn)的往事，因?yàn)殡S著聯(lián)通、網(wǎng)通、鐵通的出現(xiàn)，技術(shù)創(chuàng)新帶動(dòng)了產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，「中國(guó)大地上只有一層物理網(wǎng)」的歷史早已終結(jié)。

　　瑞銀華寶的一位分析人員強(qiáng)調(diào)，如果不把路網(wǎng)公司市場(chǎng)化，運(yùn)輸公司的市場(chǎng)化也很難實(shí)現(xiàn)。因?yàn)殍F路運(yùn)輸對(duì)于路網(wǎng)的依賴是惟一的。如果對(duì)于線的使用、時(shí)刻的安排都由非市場(chǎng)化的機(jī)構(gòu)承擔(dān)，「被掐住了脖子」的運(yùn)輸企業(yè)便會(huì)把爭(zhēng)取市場(chǎng)的努力轉(zhuǎn)向爭(zhēng)取路網(wǎng)公司的支持。另一層擔(dān)憂則是，如果鐵路的確具有自然壟斷性，一旦統(tǒng)一的路網(wǎng)公司成型，很難想像這個(gè)行業(yè)巨無霸還能找到競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。

　　支持保持路網(wǎng)統(tǒng)一的人則認(rèn)為，鐵路路網(wǎng)本身具有自然壟斷性，而中國(guó)鐵路運(yùn)力不足，建設(shè)任務(wù)繁重，又存在區(qū)域性和季節(jié)性不平衡，這些特點(diǎn)決定了鐵路路網(wǎng)無法分割。而且由于今后中國(guó)還有大量公益性項(xiàng)目需要建設(shè)，組建一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家鐵路路網(wǎng)公司應(yīng)是解決這一問題的理想設(shè)計(jì)。

更為激進(jìn)的方案

　　面對(duì)各方的反對(duì)和支持，鐵道部一方面積極論證網(wǎng)運(yùn)分離的可行性，另一方面重新組織路外專家研討，并委托國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心重新設(shè)計(jì)一套方案，要求與原來的方案有所區(qū)別。有消息表明，這一方案目前正在設(shè)計(jì)之中，大致將于今年年中最后完成。

　　據(jù)悉，這將是一個(gè)網(wǎng)運(yùn)分離的修正案，較之前一種方案顯然激進(jìn)得多。開放通路權(quán)和強(qiáng)制性的互聯(lián)互通以及補(bǔ)貼公開化，是這個(gè)方案的核心內(nèi)容。具體的設(shè)計(jì)思路更多地借鑒了日本的模式，即緊扣國(guó)情分析整個(gè)鐵路網(wǎng)的構(gòu)造和情況，根據(jù)不同情況采取不同的競(jìng)爭(zhēng)方式。原則是一定要在路網(wǎng)及運(yùn)輸公司兩方面都嚴(yán)格區(qū)分公益性與非公益性。路網(wǎng)分離應(yīng)該分區(qū)域?qū)嵭�，能進(jìn)行平行線競(jìng)爭(zhēng)的地方如京廣和京九線、京滬線、蘭疆線要鼓勵(lì)路網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)；必須由國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的區(qū)域則單獨(dú)組建區(qū)域性公司；分清財(cái)務(wù)邊界，財(cái)政補(bǔ)貼要到位，把交叉補(bǔ)貼和暗補(bǔ)改為明補(bǔ)；國(guó)家財(cái)政通過稅收和補(bǔ)貼對(duì)于經(jīng)營(yíng)性公司和收益性公司的收入進(jìn)行調(diào)節(jié)等。

　　機(jī)構(gòu)改革在鐵路內(nèi)部被稱為「網(wǎng)運(yùn)分離」的姊妹篇，現(xiàn)在也加快了進(jìn)度。隨著去年鐵路機(jī)車車輛工業(yè)總公司、工程總公司、建筑總公司、通信信號(hào)總公司、中土公司等五大非運(yùn)輸企業(yè)以及10所高校與鐵道部完成脫鉤，未來的幾年中，還將有更多的鐵路企業(yè)脫離政企合一的主框架。

　　中國(guó)政府對(duì)于政企分開的決心在另一層面影響著鐵路的體制改革。今年春節(jié)后，鐵路系統(tǒng)流傳甚廣的一則消息是，原定為期10年的改革已被壓縮至7年，其間還必將涵蓋鐵道部機(jī)構(gòu)改革的大題目。而根據(jù)國(guó)務(wù)院的指示，到「十五」末期，鐵路系統(tǒng)將把運(yùn)輸業(yè)職工減到140萬人。

　　鐵路行業(yè)的復(fù)雜性以及中國(guó)鐵路現(xiàn)狀的復(fù)雜性，決定了任何現(xiàn)行的方案都不會(huì)是完美的，但無論如何，鐵路改革的長(zhǎng)笛已經(jīng)拉響，一直停留在體制邊緣敲敲打打的鐵路改革要?jiǎng)诱娓窳恕?/p>

摘自《財(cái)經(jīng)》2001.4

鐵路改革20年

　　「一次大嘗試、兩次突破」，是鐵路內(nèi)部對(duì)于近20年改革歷程的概括。

　　第一階段：從20世紀(jì)80年代初在計(jì)劃、財(cái)務(wù)、勞資、物資、人事等方面對(duì)下屬路局放權(quán)讓利，到開始嘗試實(shí)行全行業(yè)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任大包干，其頂峰是1986年鐵道部向政府提出實(shí)行一包五年投入產(chǎn)出、以路建路和以路養(yǎng)路的全面經(jīng)濟(jì)承包責(zé)任制。

　　第二階段：從20世紀(jì)90年代起，鐵路改革轉(zhuǎn)入建立現(xiàn)代企業(yè)制度。一批地方合資企業(yè)在這一階段大量涌現(xiàn)。如1996年廣深鐵路公司改制為股份有限公司，股票在境外成功上市；大連鐵道有限責(zé)任公司將其控股的多種經(jīng)營(yíng)企業(yè)改制為大連鐵龍股份公司；貴陽車輛廠改制組建南方匯通股份有限公司，先后在國(guó)內(nèi)A股上市；1995年，大連鐵路分局改制為有限責(zé)任公司，機(jī)車車輛總公司改組為控股公司，中國(guó)土木工程公司改組為企業(yè)集團(tuán)，廣州鐵路集團(tuán)公司確定新的改制方案，列入全國(guó)120家大型集團(tuán)公司試點(diǎn)。

　　然而，新的資本的進(jìn)入未能阻止積弊已久的「鐵老大」滑落的軌跡。從1994至1999年恰恰是鐵路連續(xù)虧損的五年，截至1998年底，鐵路建設(shè)長(zhǎng)期負(fù)債已經(jīng)達(dá)到1450億元。此外還產(chǎn)生了一些新的問題：合資鐵路、地方鐵路與主干線的互聯(lián)互通、財(cái)務(wù)清算、不公平競(jìng)爭(zhēng)等。

　　第三階段：作為過渡性安排的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制應(yīng)運(yùn)而生。1998年，工程、建筑、工業(yè)、物資、通信五大總公司與鐵道部簽訂了資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任書，實(shí)施結(jié)構(gòu)性分離，運(yùn)輸系統(tǒng)先在四個(gè)不設(shè)分局的鐵路局試行資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。鐵道部試圖以產(chǎn)權(quán)約束來強(qiáng)調(diào)出資人與受托人之間的資產(chǎn)關(guān)系。1999年，資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制推廣到全路14個(gè)鐵路局，同年鐵路全行業(yè)結(jié)束了連續(xù)五年的虧損局面。

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