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建設一個公開、透明和可問責的政府 文 / 吳敬璉 建設"服務型"政府 把"全能大政府"體制顛倒了的政府和人民之間的主仆關系校正過來 改革開放以前的經(jīng)濟社會制度的最重要特點，是"全能大政府"包攬了從經(jīng)濟到政治一切事務的決策權。從經(jīng)濟方面說，國有經(jīng)濟一統(tǒng)天下，壟斷了所有類別的經(jīng)濟信息和經(jīng)濟資源，企業(yè)只是政府手里"撥一撥，動一動"的算盤珠子，個人更是從搖籃到墳墓一切聽從政府安排。 這樣的經(jīng)濟體制最終把中國經(jīng)濟推到了崩潰的邊緣。危機帶來了轉機，它促成了我國的經(jīng)濟改革和對外開放。經(jīng)過20多年的艱苦努力，我國的經(jīng)濟制度已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化。這種轉變的過程雖然紛繁復雜，但就其本質來說，就是政府放棄壟斷，把經(jīng)濟決策權歸還給經(jīng)濟活動的當事人。20多年來中國在經(jīng)濟領域取得的舉世公認的成就，從根本上說來就是個人的聰明才智和創(chuàng)造偉力獲得解放的結果。 相比較而言，中國政治體制方面改革所取得的成就就要遜色得多。鄧小平在16年前就提出過政治改革不能長期落后于經(jīng)濟改革，但迄今為止，我們離市場經(jīng)濟所要求的"有限政府"和"有效政府"，還有相當大的距離。 在"全能大政府"的體制下，雖然一些黨政機關和官員也把"為人民服務"、"做人民公仆"的口號寫在墻上，掛在嘴邊，可是他們實際上處在"社會的主人"的地位，以"群眾"的名義把自己的意志強加于社會，在一切問題上，包括關系人民重大切身利益的問題上，替自己治下的"百姓"做主。 在我們這樣一個有長期專制主義傳統(tǒng)的國家，這種完全顛倒了的關系甚至能夠得到被統(tǒng)治者的認可，例如地方官員被稱為百姓的"父母官"，為政清廉的官員被贊譽為"民之父母"，甚至連請愿和"上訪"也被看成是"違法""犯上"行為從而被禁止，事主甚至遭到迫害。 正是因為存在著這樣一些與現(xiàn)代政治文明格格不入的陳規(guī)陋習，才會使一些負責官員在SARS傳播這個關系大眾生命安全的問題上，采取極不負責的態(tài)度，封鎖消息、隱瞞疫情、散布虛假信息，居然還自認為理所當然，合乎政府辦事的規(guī)程。 要把這種被顛倒了的主仆關系重新顛倒過來，重要的不在于宣言，而在于建設對基本人權和對政府權力約束都有明確設定的憲政秩序，這就是說，要按照中共十六大的決定，推進政治改革--提升政治文明，發(fā)展民主政治，建設法治社會。掌握著國家權力的黨政官員必須是可問責的。人民群眾對公務人員監(jiān)督權和罷免權的行使，要通過可操作的法定程序切實得到保證。 政務公開，公共信息透明化 在信息公開方面出現(xiàn)如此重大的失誤，個別負責官員固然有一定的責任，然而更重要的問題卻在于全能政府體制下形成的一套陳規(guī)陋習，其中包括對大眾傳媒的行政管制 政府機構和政府官員對于決策權的壟斷，通�？克麄儗残畔⒌膲艛鄟碇�。政府在執(zhí)行公務過程中產生的信息，本來是一種公共資源，是公眾得以了解公共事務和政府工作狀況，監(jiān)督公務人員的必要條件。因此現(xiàn)代國家通常都有信息公開、"陽光政府"的立法，除了由于涉及國家安全并經(jīng)法定程序得到豁免的公共信息，都要公之于眾。只有建立起信息透明的制度，才能把政府和政府官員置于公眾的監(jiān)督之下。 但是，全能政府的體制卻往往把公共事務的處理和反映處理過程的信息看作是黨政機關的"內部秘密"。這種體制的長期運行，已經(jīng)形成了一整套應對危機事件的套路：無視人民的知情權，實行所謂"外松內緊"，嚴格"保密"，在公眾毫不知情的情況下在政府內部尋求處理的辦法。 于是，獲取信息成為一種特權，不法官員可以把公共信息化為私有，他們不但可以利用這種不透明的制度牟取私利愚弄公眾，也可以利用它來蒙騙上級行政機關。近年來許多貪贓枉法的官員利用輿論鉗制，一手遮天，欺壓群眾，作威作福的案件長期不能得到揭露，實在足以使人觸目驚心。 在現(xiàn)代社會中，報紙雜志、廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)絡等大眾傳播媒介乃是社會信息交流的主要渠道和公民行使憲法賦予自己的知情權和監(jiān)督權的有力手段。但在傳統(tǒng)體制下，它們被稱為"宣傳工具"或"輿論工具"，也就是傳達領導聲音、落實領導意圖、形成領導所希望的輿論的工具。這樣，它們的重要社會功能都被這種宣傳工具的功能所取代，甚至社會新聞哪些可報道，哪些不能報道，都要由有關領導定奪。 遏制傳媒發(fā)揮應有的作用，只會使社會生活處于信息阻斷的狀態(tài)之中，其經(jīng)濟、政治和社會后果將十分嚴重。這次SARS危機初期，有些傳媒的領導和某些新聞從業(yè)人員生怕宣傳主管機關怪罪，延誤了公眾和政府領導人及時掌握疫情的時機，這是使SARS迅速擴散，形勢差一點完全失控的一個重要原因。因此，傳播體制的改革應當盡快提上議事日程，成為SARS危機之后提升我國的精神文明和政治文明的一項重點工作。 提升社群組織能力 發(fā)育良好的市民社會和社群組織不但可以從多方面彌補政府的不足，而且能夠起到與政府工作良性互動的作用，使社會成員更加具有向心力，對于國家更有認同感 現(xiàn)代社會利益多元，社會活動五彩繽紛，公共事務不能僅僅靠黨政機關和行政官員來處理，而要發(fā)展市民社會，廣泛實行各種社群的自治。然而，傳統(tǒng)的"大政府、小社會"體制的一個重要特點，卻是國家權力的充分擴張和市民社會活動空間的盡量壓縮，因此在1956年實現(xiàn)社會主義改造，特別是1958年實現(xiàn)"政社合一"的人民公社化以后，除了家庭，其他的社群組織都已名存實亡。 這樣的體系有一個致命的弱點，就是社群缺乏自我組織能力，遇事只能依賴于政府的命令，任何非國家規(guī)定的項目或未經(jīng)官員允準的活動都只能停頓下來，或者舉步維艱。因而，在這樣的體制下，不可能出現(xiàn)豐富多彩的社會生活和生動活潑的政治局面，當然也不可能有經(jīng)濟文化的全面繁榮。 而且，由于科學研究、醫(yī)療設施等都歸并到了實行"官本位"的行政體系中去，對于SARS病源和診治方法的正誤不是按照嚴格的學術規(guī)范和科研程序做出判斷，而是由官員說了算，"誰的官大誰就是真理"，造成了重大的損失。有人說，中國的科學家在SARS面前整體打了敗仗。其實在我看來，造成失敗的并不是中國的科學家，而是行政化、官本位的科研體制。在政府采取撤換責任人員和如實披露信息等果斷措施以后，由于從全國各地來京打工的民工缺乏社群的歸屬，北京有上百萬外來人員奪路而逃，四散回鄉(xiāng)，造成了疫情向防治力量極其薄弱的農村地區(qū)擴散的極大危險。這一事件，也凸顯了大城市中外地居民缺乏自己的社群歸屬所產生的嚴重社會問題。 看來，現(xiàn)在應該是開始填補這種"社群缺位"的時候了。發(fā)育良好的市民社會和社群組織不但可以從多方面彌補政府的不足，而且能夠起到與政府工作良性互動的作用。 �。ㄕ浴敦斀�(jīng)》）
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