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時(shí)評(píng):國(guó)家土地督察制度是長(zhǎng)效機(jī)制而非應(yīng)急措施

2006年07月26日 14:37

    7月22日,北京國(guó)土局首次公布自2004年1月到2006年6月北京住宅項(xiàng)目土地供應(yīng)情況和開(kāi)發(fā)利用情況,兩年半時(shí)間里,該市住宅項(xiàng)目用地總共供應(yīng)5775.11公頃,截至2006年6月,扣除已完成開(kāi)發(fā)的669.7714公頃和正開(kāi)發(fā)建設(shè)的2258.003公頃,北京已出讓的住宅用地中,還有2947.3356公頃土地尚未動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)。 中新社發(fā) 魯谷 攝


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  建立土地監(jiān)察制度和新型土地監(jiān)察體制,目的是構(gòu)建新型土地管理與監(jiān)察的長(zhǎng)效機(jī)制,而不應(yīng)僅僅是一種應(yīng)急或者應(yīng)對(duì)機(jī)制。也就是說(shuō)法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、市場(chǎng)化方式、行政性手段等等應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在平時(shí)的土地管理、土地監(jiān)察之中。

  國(guó)務(wù)院辦公廳日前發(fā)出通知,要求建立國(guó)家土地督察制度,在國(guó)土資源部設(shè)立國(guó)家土地總督察辦公室,同時(shí)向地方派駐9個(gè)國(guó)家土地督察局,分別負(fù)責(zé)其轄區(qū)內(nèi)的土地監(jiān)察職能。這是近期以來(lái)我國(guó)推出的又一項(xiàng)宏觀調(diào)控措施。可以判斷,國(guó)家在宏觀調(diào)控中的力度日益加大,并且是從法律監(jiān)察高度予以重視,顯示出國(guó)家對(duì)土地管理和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的決心。

  強(qiáng)化土地監(jiān)察是一項(xiàng)關(guān)系長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性舉措

  眾所周知,我國(guó)目前面臨的最大挑戰(zhàn)是日益增長(zhǎng)的人口及增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的極大資源消耗,使得我們很多資源面臨短缺,而國(guó)際市場(chǎng)的資源價(jià)格卻不斷攀升。假如我們不珍惜,我國(guó)未來(lái)的礦藏資源、土地資源等將會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)危機(jī)。然而,在國(guó)家不斷加大對(duì)土地管理力度、不斷出臺(tái)新政策的同時(shí),為了自身和局部的利益,各種土地違法事件卻不斷涌現(xiàn),甚至嚴(yán)重泛濫。據(jù)統(tǒng)計(jì),從1999年到2005年,全國(guó)共發(fā)現(xiàn)土地違法行為100多萬(wàn)件,涉及土地面積500多萬(wàn)畝,2006年1-5月所立案的違法土地面積同比增長(zhǎng)20%.而與此相適應(yīng)的是,土地市場(chǎng)秩序遭到嚴(yán)重破壞,房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格不斷飆升,各類(lèi)糾紛中涉及土地問(wèn)題不斷增多,而這些都與土地違法不無(wú)關(guān)系。

  實(shí)際上,大量的土地違法事件背后,是國(guó)家土地資產(chǎn)的大量流失,民眾利益的嚴(yán)重?fù)p害,已經(jīng)給我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)重后患。

  因此,加強(qiáng)土地監(jiān)察,不僅是治理土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序,落實(shí)國(guó)家宏觀調(diào)控政策的具體體現(xiàn),更重要體現(xiàn)在這是一項(xiàng)關(guān)系到我國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性舉措。

  關(guān)鍵是要處理好監(jiān)察與管理之間的關(guān)系

  雖然我國(guó)有嚴(yán)格的土地審批權(quán)限規(guī)定,并且有規(guī)范的審批程序,但是,由于在土地出讓方式、土地市場(chǎng)管理等方面并未完全一致,因此產(chǎn)生了區(qū)域間的差異,尤其是有些地方政府為了招商引資和加快開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)步伐,采取了很多主動(dòng)性優(yōu)惠政策。其中最多的就是降低和減少土地出讓金、簡(jiǎn)化土地審批程序,這樣就造成了大量的違法建設(shè)用地、違法建筑等等。而在國(guó)家政策出臺(tái)后,又出現(xiàn)很多消極執(zhí)行、不主動(dòng)配合的現(xiàn)象。

  由于地方土地管理部門(mén)隸屬于地方管理,所以在執(zhí)行土地政策、法律和土地制度過(guò)程中,必然會(huì)受到地方政府的影響。建立土地監(jiān)察制度,并且是一種派駐的大區(qū)制度(九個(gè)督察局),將在一定程度上避免利益關(guān)系連接。同時(shí),實(shí)行國(guó)家監(jiān)察辦公室與大區(qū)監(jiān)察局之間的垂直管理,則可以有效地監(jiān)督地方政府的土地管理行為,能夠在一定程度上抑制地方政府在土地審批中的利益驅(qū)動(dòng)和沖動(dòng)。

  建立土地管理監(jiān)察制度的效果究竟如何,取決于在新型體制下,能否處理好監(jiān)察與管理之間的關(guān)系。根據(jù)要求,土地督察重點(diǎn)是對(duì)地方人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,但直接查處案件,不改變、不取代地方人民政府及其土地主管部門(mén)的行政許可、行政處罰等管理職權(quán)。也就是說(shuō),在整個(gè)土地管理體系中形成兩條主線,一條主線是管理線,一條是法律監(jiān)察線。這一點(diǎn)必須明確清楚。否則,將難以起到效果。

  過(guò)去一年里,國(guó)家在抑制房地產(chǎn)價(jià)格和土地市場(chǎng)方面出臺(tái)了很多政策,但效果并不理想,甚至一度出現(xiàn)了報(bào)復(fù)性反彈和新一輪的快速上漲。雖然原因很多,但是地方政府非主動(dòng)性干預(yù)及政策執(zhí)行發(fā)生偏移現(xiàn)象卻是原因之一,從而使國(guó)家政策效果大大折扣,而其中的關(guān)鍵就是缺乏監(jiān)察制度。自2006年3月份以來(lái),我國(guó)在強(qiáng)化管理力度同時(shí),強(qiáng)化了法律監(jiān)察部門(mén)的介入(九部委中增加了監(jiān)察部),使得地方政府非主動(dòng)性干預(yù)及政策執(zhí)行發(fā)生偏移的現(xiàn)象較好地得到了糾正,政策執(zhí)行效果開(kāi)始明顯改善?梢栽O(shè)想,一旦國(guó)家土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)建立,并規(guī)范行使職責(zé),必將為土地市場(chǎng)的規(guī)范化奠定基礎(chǔ)。那么,地方政府在貫徹中央關(guān)于運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控要求情況時(shí)也會(huì)更加主動(dòng)。

  要形成事前、事中和事后的新型土地監(jiān)管機(jī)制

  建立土地監(jiān)察制度和新型土地監(jiān)察體制,目的是構(gòu)建新型土地管理與監(jiān)察的長(zhǎng)效機(jī)制,而不應(yīng)僅僅是一種應(yīng)急或者應(yīng)對(duì)機(jī)制,如果將它僅僅理解是為了短期的抑制房地產(chǎn)價(jià)格上漲,只是為了配合目前宏觀調(diào)控政策的臨時(shí)措施,則是很片面的。應(yīng)對(duì)機(jī)制是在發(fā)生突發(fā)性事件時(shí)采取的管理體制。但在正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中,宏觀經(jīng)濟(jì)管理機(jī)制應(yīng)是一個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制,規(guī)范化的管理體制。也就是說(shuō)法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、市場(chǎng)化方式、行政性手段等等應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在平時(shí)的土地管理、土地監(jiān)察之中。

  為此,就需要與已經(jīng)建立起來(lái)的土地信息系統(tǒng)相結(jié)合,形成土地管理監(jiān)察預(yù)警系統(tǒng);應(yīng)該與地方政府及土地管理部門(mén)建立通報(bào)協(xié)商機(jī)制和定期的土地管理事后檢查、監(jiān)察機(jī)制。從而形成土地管理與監(jiān)察的事前、事中和事后新型管理機(jī)制,實(shí)現(xiàn)保護(hù)好我國(guó)珍貴的國(guó)土資源,造福人類(lèi)的目的。

  (來(lái)源:新京報(bào) 作者:張琦)


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法律顧問(wèn):大地律師事務(wù)所 趙小魯 方宇
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