歷時(shí)兩年訴訟才塵埃初定的“政府采購第一案” —北京現(xiàn)代沃爾經(jīng)貿(mào)有限責(zé)任公司(下稱“現(xiàn)代沃爾公司”)訴財(cái)政部政府采購行政不作為一案再起波瀾。6月7日，因敗訴方財(cái)政部不服一審判決提出上訴，北京市高級人民法院公開審理了此案。
財(cái)政部提出三點(diǎn)上訴意見，認(rèn)為此案中發(fā)改委才是負(fù)有主管監(jiān)督職責(zé)的部門，原判決認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，適用法律錯(cuò)誤。財(cái)政部并稱“每年數(shù)千億的采購資金均按上述模式分別管理，而一審判決否定了這一模式，將嚴(yán)重影響行政管理工作�！北景肝串�(dāng)庭宣判。
一項(xiàng)總額高達(dá)114億元的公共衛(wèi)生醫(yī)療救治項(xiàng)目采購，應(yīng)該由發(fā)改委負(fù)責(zé)監(jiān)管，還是財(cái)政部監(jiān)管？因?yàn)椤墩少彿ā放c《招標(biāo)投標(biāo)法》及其它一些法律法規(guī)的重疊，政府部門之間的責(zé)任權(quán)力到底應(yīng)如何清晰地劃分？—這些問題籍由“政府采購第一案”二審被拋了出來，但尚無定論。
認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤？
財(cái)政部認(rèn)為，一審法院認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤。其一，現(xiàn)代沃爾公司投訴的項(xiàng)目，是國家醫(yī)療救治體系項(xiàng)目的一個(gè)組成部分，屬于國家重大建設(shè)項(xiàng)目。對此類項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動的投訴，依照《 招標(biāo)投標(biāo)法》、《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見》(下稱“《意見》”)和《國家重大建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督暫行辦法》(下稱“《辦法》”)的明確規(guī)定，應(yīng)由國家發(fā)改委受理并作出處理決定，并非如一審判決認(rèn)定的“屬于財(cái)政部的監(jiān)督管理權(quán)限范圍”。
財(cái)政部還強(qiáng)調(diào)，“每年數(shù)千億的采購資金均按上述模式分別管理，而一審判決否定了這一模式，將嚴(yán)重影響行政管理工作�！�
其二，基于上述《意見》和《辦法》，財(cái)政部在接到現(xiàn)代沃爾公司投訴后，經(jīng)過聯(lián)席會議研究將投訴材料轉(zhuǎn)給發(fā)改委處理，屬于正確履行法定職責(zé)。同時(shí)，財(cái)政部也將投訴移交結(jié)果轉(zhuǎn)告了現(xiàn)代沃爾公司，履行了告知義務(wù)。所以，財(cái)政部對現(xiàn)代沃爾公司的投訴事項(xiàng)進(jìn)行了積極處理，并非如一審判決認(rèn)定的“未履行法定職責(zé)”。
對此，現(xiàn)代沃爾公司的代理人、北京市遼海律師事務(wù)所高級律師谷遼海反駁稱，財(cái)政部籠統(tǒng)地認(rèn)為本案爭議的采購對象屬于重大項(xiàng)目，但究竟什么是重大項(xiàng)目呢？財(cái)政部并沒有提供事實(shí)材料和法律依據(jù)進(jìn)行證明。而我國《政府采購法》卻明確規(guī)定，各級財(cái)政部門對貨物、工程和服務(wù)的政府采購活動負(fù)有法定的監(jiān)管職責(zé)，其中什么是貨物，什么是工程，什么是服務(wù)均有明確的界定，不存在任何爭議�！柏�(cái)政部援引的相關(guān)部門規(guī)定顯然不能與《政府采購法》進(jìn)行抗辯�！惫冗|海說。
至于財(cái)政部稱其將原告的投訴轉(zhuǎn)交發(fā)改委處理，且已將該情況告知原告，已履行了法定職責(zé)的答辯理由，谷遼海認(rèn)為財(cái)政部并沒有在法定的舉證期限內(nèi)向法院提供相應(yīng)的證據(jù)材料。
適用法律錯(cuò)誤？
財(cái)政部還認(rèn)為，一審判決適用法律錯(cuò)誤，本案應(yīng)適用《政府采購法》 第十三條第二款和第六十七條規(guī)定及《 招標(biāo)投標(biāo)法》、《意見》和《辦法》。
《政府采購法》第十三條雖然規(guī)定，財(cái)政部門是監(jiān)督管理部門，但該條第二款明確“各級人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購活動有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)”；同時(shí)在第六十七條中也明確“依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定對政府采購負(fù)有行政監(jiān)督職責(zé)的政府有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)按照其職責(zé)分工，加強(qiáng)對政府采購活動的監(jiān)督”。
根據(jù)上述條款，以及《 招標(biāo)投標(biāo)法》、《意見》和《辦法》，財(cái)政部將現(xiàn)代沃爾公司的投訴轉(zhuǎn)給國家發(fā)改委處理，符合法律規(guī)定。
現(xiàn)代沃爾公司的代理律師谷遼海則反駁稱，首先，財(cái)政部在原審法院舉證期限和法庭調(diào)查中，并沒有向原審法院舉證證明，本案應(yīng)該適用《政府采購法》 第十三條第二款和第六十七條的規(guī)定。而據(jù)我國《行政訴訟法》，“被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)�！�
其次，財(cái)政部提供的規(guī)范性文件頒布時(shí)間均在《政府采購法》之前，按照新法優(yōu)于舊法的原則，自然應(yīng)該適用新法的規(guī)定。而且，《政府采購法》第六十七條所指的“其他監(jiān)管部門”明確指的是審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)，而非國家或地方的發(fā)改委。
第三，財(cái)政部今年1月出臺的三份規(guī)范性文件—《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購供應(yīng)商投訴受理審查工作的通知》、《加強(qiáng)政府采購貨物和服務(wù)項(xiàng)目價(jià)格評審管理的通知》和《中央單位政府集中采購管理實(shí)施辦法的通知》進(jìn)一步證明了財(cái)政部就是國家重大項(xiàng)目的監(jiān)督管理部門。“通常情況下，中央各部委采購的貨物、工程和服務(wù)大部分都屬于國家重大項(xiàng)目，數(shù)千萬元的采購項(xiàng)目比比皆是，如果按財(cái)政部的邏輯和所舉的證據(jù)，那么他們所出臺的規(guī)范文件顯然是要與《招標(biāo)投標(biāo)法》相抗衡了�！惫冗|海說。
部委權(quán)力之爭？
“從法律角度看，這起案件其實(shí)并不復(fù)雜�！墩少彿ā穼τ谡l是政府采購的監(jiān)管主體已有明確規(guī)定。之所以糾纏至今沒有結(jié)果，是因?yàn)榇税赣|及了如何劃分政府部門權(quán)力的難題�！币晃辉�(jīng)參與《政府采購法》起草的專家對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》說。
據(jù)這位專家介紹，在《政府采購法》頒布前，我國政府采購市場一直處于 “群雄割據(jù)”的狀態(tài)，政府有關(guān)部門既是采購人又是監(jiān)督人，擔(dān)當(dāng)雙重角色，權(quán)力難以受到有效約束和限制。2003年1月1日《政府采購法》實(shí)施后，法律第一次統(tǒng)一了政府采購貨物、工程和服務(wù)的主管機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，那就是各級財(cái)政部門。
“可是，《政府采購法》頒布實(shí)施后，出于自身利益的考慮，各部門仍然爭相頒布各自的部門規(guī)章，爭奪屬于本部門的工程建設(shè)項(xiàng)目，從而形成了部門爭權(quán)的現(xiàn)象。而部門爭權(quán)，又形成了監(jiān)督主體重疊，無法有效監(jiān)管的惡果�！� 這位專家說，“比如現(xiàn)在重大項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批，是由發(fā)改委負(fù)責(zé)的，但很多時(shí)候，發(fā)改委又是這些項(xiàng)目的采購人，最后，還要擔(dān)當(dāng)采購項(xiàng)目的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。既當(dāng)‘運(yùn)動員’又當(dāng)‘裁判員’，怎么可能形成有效的監(jiān)督機(jī)制？”
因此，對于財(cái)政部與發(fā)改委的“分工模式”被一審判決所否定，谷遼海律師認(rèn)為“是件好事”：“一審判決是司法實(shí)踐第一次嚴(yán)格地依照法律規(guī)定，認(rèn)真地劃清了部委之間的權(quán)力之爭，第一次從法院判決中，明確了中國政府采購市場統(tǒng)一的主管機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)。”
案件回放
2003年“非典”之后，國家決定采購114億元醫(yī)療救治項(xiàng)目，對我國薄弱的公共衛(wèi)生救治體系進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)。采購人國家發(fā)改委、衛(wèi)生部分別委托社會中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行代理。2004年10月29日、2004年11月19日先后開標(biāo)合計(jì)586臺的血?dú)夥治鰞x采購項(xiàng)目中，現(xiàn)代沃爾公司在兩次投標(biāo)報(bào)價(jià)中均為最低，卻都落標(biāo)。該公司認(rèn)為招標(biāo)過程存在“暗箱操作”，先向采購人、招標(biāo)公司提出質(zhì)疑，未果。后又向財(cái)政部提出投訴，但財(cái)政部在法定三十天時(shí)間內(nèi)未能作出處理決定，也沒有給予答復(fù)，從而引發(fā)行政訴訟。此案同時(shí)涉及國家發(fā)改委、衛(wèi)生部等國家部委，采購項(xiàng)目總額又高達(dá)114億元，其訴訟當(dāng)事人的級別和規(guī)格之高，標(biāo)的額之大，在我國行政訴訟史上屬于“空前”，因此被稱作“政府采購第一案”。2006年12月8日，北京市第一中級人民法院作出一審判決，財(cái)政部被認(rèn)為行政不作為，一審敗訴。2006年12月22日，財(cái)政部向北京市高級人民法院提出上訴，要求撤銷一審判決。本刊2006年12月18日出版的第49期對此案曾予以報(bào)道。(記者：許浩 龐露)
