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2004年3月，國務(wù)院頒布新的《基金會管理條例》，首次將基金會分為公募基金會和非公募基金會。民政部近日透露，截至去年底，我國已有在冊非公募基金會349家，占基金會總數(shù)的30%。
非公募基金會的出現(xiàn)，給熱心善舉的企業(yè)和個人打開了一條新通道，也給中國慈善事業(yè)的發(fā)展提出新的課題。
南都公益基金會今年5月剛成立，志氣不小：未來5至10年，以項目招標(biāo)方式，捐建100所新公民學(xué)校；同時持續(xù)資助非營利組織關(guān)愛農(nóng)民工子女的公益項目。未來10年，南都公益基金會用于新公民計劃項目的資助總額，將超過3億元人民幣。
這樣的資助力度和規(guī)劃，源于一個企業(yè)發(fā)起的非公募基金會，這在幾年前幾乎無法想象。
公益基金會，“官辦”邁向“民辦”
自然人、法人或者其他組織發(fā)起的原始基金不低于200萬元人民幣，就可申請設(shè)立非公募基金會——2004年3月8日，國務(wù)院頒布新的《基金會管理條例》，首次將基金會分為公募基金會和非公募基金會，并規(guī)定了成立非公募基金會的最低門檻。
這個規(guī)定，首次為民間公益基金會打開一條通道。
“此前，基金會基本上是個‘官辦’機構(gòu)。上世紀(jì)80年代開始，一些政府部門或是想發(fā)展公益事業(yè)，或是出于自身工作的需要，但是財政又緊張，于是想到成立基金會向大眾募款，這就是我國很多公募基金會的來源�！鼻迦A大學(xué)NGO研究所所長鄧國勝說。
很多至今頗具影響力的公募基金會，都脫胎于政府部委。比如，中國青少年發(fā)展基金會是團中央辦的，中國少年兒童發(fā)展基金會是全國婦聯(lián)辦的，中國扶貧基金會是農(nóng)業(yè)部辦的。多年來，公募基金會在發(fā)展公益事業(yè)、尤其是募集公眾善款方面發(fā)揮了積極作用。近年來，中國少年兒童發(fā)展基金會、中國婦女發(fā)展基金會、中國扶貧基金會、中國青少年發(fā)展基金會等，每年的募款資金都在1億元以上。
與此同時，一些公募基金會在機構(gòu)設(shè)置、人員編制、運作方式等方面更接近政府部門的附屬機構(gòu)，隨著經(jīng)濟發(fā)展，有限的公募基金會已不能滿足社會需求，民間資本要求進入慈善領(lǐng)域的呼聲越來越強，大量的“草根慈善”組織不斷涌現(xiàn)。在“官辦慈善”遭遇管理挑戰(zhàn)、“草根慈善”面臨募款窘境的同時，新《條例》關(guān)于非公募基金會的規(guī)定，給熱心慈善的企業(yè)和個人打開了一條新通道。
“非公募”運作，慈善優(yōu)勢初現(xiàn)
“公募”與“非公募”，最大的區(qū)別在于能否向公眾勸募。不向公眾勸募，非公募基金會怎么維持穩(wěn)定的資金來源？“依靠自有資金的運作增值，還有發(fā)起人自身或親友的捐助資金�！蹦隙脊婊饡崩硎麻L兼秘書長徐永光說。
不向公眾勸募，意味著不會給公眾帶來負(fù)擔(dān)；依靠自我增值和私人捐贈，則對管理運作的專業(yè)化、規(guī)范化提出了更高的要求。
據(jù)民政部民間組織管理局調(diào)查顯示，非公募基金會已初步體現(xiàn)出三大優(yōu)勢：
資金來源穩(wěn)定，成長性強。非公募基金會一般有比較固定的一個或多個捐贈人，有相對穩(wěn)定的捐贈收入，容易進行長遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃，有利于長期發(fā)展。
公益活動的實際效果顯著。非公募基金會的決策層和管理層往往來自商業(yè)領(lǐng)域，基于商業(yè)經(jīng)驗，他們比較注重項目的成本與收益，推出的公益項目注重實效，保障受助人能得到最大程度的實惠。
強調(diào)內(nèi)部控制。由于非公募基金會追求與特定捐贈人建立穩(wěn)定的關(guān)系，向捐贈人負(fù)責(zé)的意識更強。因此非常注重內(nèi)部控制，包括節(jié)約成本、精減人員和對捐贈人的公開透明。
鄧國勝認(rèn)為，非公募基金會追求規(guī)范運作，善于選擇專業(yè)化管理人才是其一大特點。比如徐永光，就曾是中國青少年發(fā)展基金會的創(chuàng)始人，管理經(jīng)驗豐富。
民政部民間組織管理局有關(guān)負(fù)責(zé)人說，總體上看，非公募基金會的運作能力有其獨特優(yōu)勢，應(yīng)該鼓勵發(fā)展，這也是國際上慈善事業(yè)發(fā)展的趨勢所在。
雙重管理，帶來“準(zhǔn)生”難題
《條例》頒布之初，曾有人樂觀地預(yù)測，越來越多的民間資本將投入公益事業(yè)，非公募性基金會將蓬勃發(fā)展，未來中國最具實力的基金會將是由私人設(shè)立的非公募基金會。
然而，在《條例》施行的相當(dāng)一段時期內(nèi)，非公募基金會有所發(fā)展，但是并沒有如預(yù)期的那樣“一擁而上”。
行內(nèi)專家認(rèn)為，這固然是因為企業(yè)、個人對非公募基金會這一新生事物缺乏認(rèn)知與了解，處于觀望階段；但更重要的原因則在于政策因素，《條例》雖然允許企業(yè)和個人設(shè)立自己的基金會，但前提是必須找到業(yè)務(wù)主管部門。恰恰是這一條，讓很多非公募基金會“難產(chǎn)”。
根據(jù)目前的規(guī)定，我國的民間組織實行登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重管理，也就是說，如果要成立基金會，必須找到一個主管部門才有資格在民政部門登記。但是，很多公益相關(guān)領(lǐng)域沒有對應(yīng)的專門的政府管理機構(gòu)；有些可以找到對應(yīng)部門，但出于利益或者是責(zé)任的考慮，很多政府部門態(tài)度保守，這些都使得基金會尋找主管單位的難度加大。
民政部不僅是基金會的登記管理機關(guān)，也是10家基金會的業(yè)務(wù)主管部門，其中7家都是非公募基金會，包括新近成立的南都公益基金會。作為業(yè)務(wù)主管部門，不僅需要負(fù)責(zé)基金會的籌備申請、成立登記、年檢初審，更需要對其重大業(yè)務(wù)活動進行指導(dǎo)和把關(guān)，幫助基金會解決一些實際困難。所以，盡管有民政部帶頭，愿意為“非親非故”的基金會擔(dān)起監(jiān)管責(zé)任的政府部門并不算多。
行內(nèi)人士認(rèn)為，盡管未能取得預(yù)期的發(fā)展，但是客觀地說，我國的非公募基金會在這一兩年內(nèi)還是取得了很大的突破�！稐l例》頒布以后，新登記的基金會已經(jīng)以非公募為主。
“非公募”，更需政府監(jiān)管
公募基金會資金主要來源于公眾募捐，自然需要公眾監(jiān)督其資金使用、項目運作，非公募基金會不向公眾勸募，是否就沒有公開透明的義務(wù)？
“在一些發(fā)達國家，政府對非公募基金會監(jiān)管更嚴(yán)�！编噰鴦僬f，因為公募基金會自有公眾用腳投票，市場會淘汰沒有公信的公募基金會。而非公募基金會由于缺乏公眾的監(jiān)督，反而更需要政府的監(jiān)管。雖然非公募基金會沒有用公眾的錢，但它享受了減免稅的待遇，因此，不僅出資人，包括政府、媒體和社會，都應(yīng)該加強對基金會的監(jiān)督。
其實，國務(wù)院頒布的新《基金會管理條例》已有明確規(guī)定，無論公募基金會，還是非公募基金會，在從事公益活動時，都應(yīng)本著公開透明的原則。業(yè)務(wù)主管部門和登記主管部門都有責(zé)任對公募基金會和非公募基金會進行監(jiān)管。
日前，民政部民間組織管理局公布了基金會2006年年度檢查第一批合格名單，首批56家基金會通過年檢，包括“北京大學(xué)教育基金會”、“香江社會救助基金會”等9家非公募基金會。有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，無論是否“公募”，基金會都必須參加年檢。去年是對基金會進行年檢的第一年，處在新舊法規(guī)的交替之中；從今年開始，年檢逐年靠近《條例》規(guī)定，檢查將更為嚴(yán)格。通過年檢后的基金會，還要把年度工作報告摘要登在指定媒體上，接受公眾查詢和監(jiān)督。 (紀(jì)雅林）
