主持人：在國際金融危機(jī)前，我國地方融資平臺舉債就已初具規(guī)模，其不僅未受到質(zhì)疑相反還得到了一定的肯定。那么，現(xiàn)在究竟是什么引發(fā)了社會對地方融資平臺風(fēng)險的廣泛關(guān)注？

　　連平：我認(rèn)為，這一問題受到重視，主要原因有以下幾方面。

　　首先，地方政府融資平臺對于中國城市化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。近年來，隨著我國城市化進(jìn)程加快，對城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求快速增長，各地政府融資平臺建立后，在加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善居民生活環(huán)境等方面，發(fā)揮了重要的籌資作用。全球金融危機(jī)爆發(fā)以后，各級政府主導(dǎo)的投資發(fā)揮了中流砥柱的作用，而地方融資平臺作為投資主力通過大規(guī)模融資推動城市化建設(shè)，迅速啟動內(nèi)需和扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)過快下滑趨勢，其積極作用應(yīng)當(dāng)予以肯定。未來如何規(guī)范運(yùn)作并發(fā)揮好積極作用引人關(guān)注。

　　其次，關(guān)于地方政府融資平臺的界定和負(fù)債規(guī)模的統(tǒng)計口徑模糊不清，透明度低，監(jiān)管層和理論界對此存在廣泛爭議。

　　第三，地方融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模的過快膨脹以及操作和管理上存在的諸多不規(guī)范，引發(fā)了市場廣泛的擔(dān)憂和質(zhì)疑。去年以來，政府融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)“遍地開花”和“井噴”式爆發(fā)趨勢，以城投公司為主導(dǎo)的地方政府融資平臺貸款規(guī)模實(shí)現(xiàn)了超常規(guī)增長。在快速擴(kuò)張過程中，地方政府融資平臺責(zé)任主體不清晰，操作程序不規(guī)范，同時，地方政府往往通過多個融資平臺從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債，一旦融資平臺的項(xiàng)目投資收益不能覆蓋成本，這些“隱性債務(wù)”就必然顯性化，給地方政府的財政造成巨大風(fēng)險，甚至最后不得不由中央財政和商業(yè)銀行買單，這必然對銀行業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險形成顯著的潛在壓力。

　　郭田勇：地方政府融資平臺之所以受到如此重視，一是此番危機(jī)后大手筆的擴(kuò)張性財政政策所帶來的大規(guī)模的地方融資規(guī)模。據(jù)統(tǒng)計，僅去年近10萬億元的信貸中就有超過三分之一用于地方政府融資平臺，目前地方融資規(guī)模已達(dá)到了7萬億元，這種井噴式增長的背后帶來的是政府財政收入與負(fù)債呈現(xiàn)出的倒掛現(xiàn)象以及地方政府擔(dān)保的不確定性所造成的銀行信用風(fēng)險的大大增加。一方面被動式的大規(guī)模投資所帶來的是許多尚不具備條件的項(xiàng)目上馬，在中國特有的“倒逼”機(jī)制和去年商業(yè)銀行本身流動性過剩情況下，信貸審批有所松動；另一方面，地方政府收入并未以相應(yīng)趨勢增長，導(dǎo)致財政風(fēng)險較大。

　　二是房地產(chǎn)新政對土地財政的沖擊進(jìn)一步加大了融資平臺風(fēng)險的擔(dān)憂。融資平臺公司所投資的項(xiàng)目中很大一部分是缺少足夠現(xiàn)金流的項(xiàng)目或者短時間無法償還利息的項(xiàng)目，這都需要地方財政支持。而土地財政作為財政收入的重要源泉顯然是地方融資平臺的一種有力支撐。但在嚴(yán)厲的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控背景下，在房市趨冷的同時也必然會影響到地方政府的收入來源。實(shí)際上，本次對地方融資平臺風(fēng)險的審查在一定程度上也是對房地產(chǎn)市場帶來金融風(fēng)險的一種評估。

　　主持人：地方融資平臺所面臨最大的風(fēng)險主要體現(xiàn)在什么地方？如果風(fēng)險爆發(fā)，會涉及哪些方面、后果會如何？

　　連平：我國現(xiàn)行法律規(guī)定地方政府不能負(fù)債，既不能發(fā)行地方債券，也不能直接向銀行貸款，而我國分稅制財政體制使得地方財權(quán)事權(quán)不匹配，地方政府錢少事多，地方建設(shè)中龐大的實(shí)際資金需求缺口只能通過各種融資平臺來解決。而去年以來為配合中央經(jīng)濟(jì)刺激計劃的投資任務(wù)，地方政府融資平臺負(fù)債規(guī)模出現(xiàn)了爆發(fā)式增長，其主要風(fēng)險體現(xiàn)在以下兩個方面：

　　首先，持續(xù)擴(kuò)張的政府平臺融資大大增加了地方政府的債務(wù)償還壓力和潛在財政風(fēng)險。地方融資平臺會否遭遇違約風(fēng)險，取決于它們的償還能力。在絕大多數(shù)地方融資平臺投資項(xiàng)目缺乏穩(wěn)定現(xiàn)金流和效益性的情況下，償還能力主要依賴地方政府的財政收入、土地出售收入和擁有的其他資產(chǎn)。一旦未來經(jīng)濟(jì)周期下行，房地產(chǎn)價格大幅下挫，平臺公司收不抵支，地方政府償債能力將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，不斷累積的潛在財政赤字風(fēng)險可能會凸顯。在下級地方政府入不敷出的缺口下，財政風(fēng)險還極有可能向上轉(zhuǎn)移。

　　其次，地方政府平臺融資規(guī)模非理性擴(kuò)張，可能引發(fā)銀行體系信貸風(fēng)險。各級地方政府借用各類融資平臺大量舉債，絕大多數(shù)的地方政府平臺信貸規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了平臺自身經(jīng)營收入承載的能力。同時，許多地方融資平臺財務(wù)信息缺乏透明度，信息不對稱使銀行難以真實(shí)、全面地評估地方政府整體債務(wù)水平；各地財政擔(dān)保評估體系落后，法規(guī)不健全，監(jiān)管不到位，也給銀行有效評估和防范信用風(fēng)險造成較大障礙。這使得地方政府的財政風(fēng)險很可能轉(zhuǎn)換為銀行體系的信貸風(fēng)險。地方政府融資平臺的貸款，通常在前三年項(xiàng)目建設(shè)期只需付息，項(xiàng)目建成后開始還本，因此，2012年左右，還本付息額將由2010年的1.3萬億元大幅攀升至2.7萬億元。隨著集中還本付息階段的到來，銀行不良資產(chǎn)可能會顯著上升。

　　郭田勇：地方政府融資平臺的隱含缺陷在大規(guī)模融資背后將逐漸顯現(xiàn)，需要對去年過火的信貸量進(jìn)行修正。地方財政對融資平臺的擔(dān)保僅僅限于隱形的，缺乏法律上的強(qiáng)制約束，使得地方融資平臺的風(fēng)險具有較大的不確定性。同時有些地方政府通過成立多個融資平臺的多頭舉債和融資平臺自身尚不合理的公司治理結(jié)構(gòu)也會減少整個籌資過程的透明度，加大信息不對稱的問題。這些最終使得銀行對融資平臺的償債能力缺少一個清楚的認(rèn)識，從而增加銀行風(fēng)險的敞口。就目前來看，地方融資平臺所面臨最大的風(fēng)險莫過于利率風(fēng)險。因此，在近來管理通貨膨脹預(yù)期壓力增大的情況下，厘清地方融資平臺的相關(guān)問題也就成為了宏觀政策制定的依據(jù)和需要。

　　多措并舉化解風(fēng)險

　　主持人：根據(jù)地方政府融資平臺目前的負(fù)債狀況和風(fēng)險的排查情況，接下來在制度建設(shè)方面重點(diǎn)要做哪些工作？

　　提高地方財政及債務(wù)信息透明度

　　連平：未來防控和化解地方融資平臺風(fēng)險主要可從以下幾方面入手。

　　首先是引導(dǎo)和規(guī)范地方融資平臺發(fā)展，控制融資平臺融資規(guī)模過快增長。這需要盡快建立和完善地方政府融資約束機(jī)制和授權(quán)制度，合理安排地方政府投資規(guī)模，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。地方融資平臺的融資行為要根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及財政收入狀況，來合理確定自己的融資規(guī)模，堅(jiān)持量力而行，不要盲目擴(kuò)張。另一方面，地方政府平臺融資既要控制規(guī)模增長過快，真正將過快的增速降下來，使之處在合理的水平。

　　其次是提高地方財政及債務(wù)信息的透明度，打造“陽光融資”的地方融資平臺發(fā)展道路。這需要通過建立一套投融資管理運(yùn)作的操作標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的制度流程，用標(biāo)準(zhǔn)程序、客觀指標(biāo)來規(guī)范作為融資平臺的地方法人實(shí)體的融資行為，增強(qiáng)政府融資平臺運(yùn)作的透明度；還要建立地方政府融資平臺債務(wù)情況的公開披露制度，促使地方政府隱形債務(wù)明晰化；針對監(jiān)管力度不夠的現(xiàn)象，要加大投融資行為的監(jiān)管主體建設(shè)，建立健全地方政府監(jiān)管機(jī)制。

　　建立完善可行的風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)巴曙松：在風(fēng)險防范方面，可以從以下幾個方面進(jìn)行：首先，應(yīng)完善中國財稅體制，平衡地方政府事權(quán)和財權(quán)，降低地方政府對外融資的依賴性。摸清地方政府債務(wù)規(guī)模，制定合理的債務(wù)風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)階段中國急需摸清地方政府現(xiàn)有債務(wù)規(guī)模，減少金融機(jī)構(gòu)與地方政府之間的信息不對稱，防止盲目借貸。同時，還需建立一套既符合地方財政債務(wù)狀況，又能反映地方財政風(fēng)險程度及其變化發(fā)展趨勢的風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)，以監(jiān)測和預(yù)防債務(wù)風(fēng)險發(fā)生。在成熟市場，大部分國家對于地方政府債務(wù)融資都制定了風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)，以美國為例，對于地方政府債務(wù)不僅制定了規(guī)�？刂茦�(biāo)準(zhǔn)而且還制定了風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，通過嚴(yán)格的規(guī)定來約束地方政府的融資行為。

　　第二，在防范風(fēng)險的同時，也需要對不同地區(qū)進(jìn)行分類對待。雖然地方政府融資風(fēng)險有所上升，但并不是所有地方都存在同等的風(fēng)險。一些發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和財政增長能力很強(qiáng)，其負(fù)債水平相對較低，債務(wù)風(fēng)險較小。另外，還有一些地方通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善了商業(yè)環(huán)境，帶動了項(xiàng)目周邊土地增值，增強(qiáng)了地方政府收入。這些評估需要差別化地看待，需要動態(tài)地看待。

　　第三，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同類型的融資平臺，實(shí)行分類管理。對于縣(市)級、區(qū)級等財政實(shí)力相對較弱的融資平臺，由于2009年已有大量的新增貸款流入，因此，該類融資平臺目前風(fēng)險相對較大。同時，也需要區(qū)別不同性質(zhì)的地方政府投融資平臺，運(yùn)行狀況良好的投融資平臺可以直接轉(zhuǎn)向市場化的融資。而一些純屬用于進(jìn)行融資并沒有什么具體業(yè)務(wù)的平臺，應(yīng)當(dāng)納入重點(diǎn)監(jiān)控風(fēng)險的行列。