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他山之石可以攻玉:歐美發(fā)達(dá)國家住房保障的鏡鑒
2007年06月13日 16:26 來源:瞭望新聞周刊

  西歐、北美及亞洲的一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)過多年探索,已經(jīng)建立起了相對成熟的公共住房制度

  文/首都社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所課題組

  中低收入家庭的住房問題是一個世界性的問題,西歐、北美及亞洲的一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)過多年探索,已經(jīng)建立起了相對成熟的公共住房制度,其在公共住房建設(shè)、分配以及管理方面的一些經(jīng)驗值得借鑒。

  經(jīng)驗一:基本思路是大力發(fā)展公共住房。

  國外住房供應(yīng)體系大致分為兩個部分:市場商品化交易部分和政府保障部分。由于住房具有社會保障性質(zhì),幾乎所有的國家政府都會為保障公民基本的居住權(quán),而為中低收入階層解決住房問題提供幫助。

  所謂公共住房,指的是為了解決中低收入階層居民的居住問題,由政府直接投資建造或以一定方式對建房機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)助、由建房機(jī)構(gòu)建設(shè),并以較低價格、租金向中低收入家庭進(jìn)行出售、出租的住房。

  它具有這樣幾個基本特征:其一,政府的干預(yù)性,公共住房是政府進(jìn)行再分配的重要方式之一;其二,需求對象的有限性,主要是中低收入者;其三,經(jīng)營目的的非營利性;其四,分配標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性;其五,價格的低廉性,公共住房的出售或出租的價格低于一般的市場價,差價主要來源于政府在土地供應(yīng)、房租和稅收等方面的政策性補(bǔ)貼。例如,新加坡實行“居者有其屋”政策時,土地價格是倒過來算的,即先把老百姓能承受的價格算出來,比如普通家庭4~6年的收入是多少,如果平均是25萬,那么房價就定在25萬。從25萬里扣除建筑成本、房地產(chǎn)商一定比例的利潤(非暴利)后,剩下的就是土地價格,然后按照這個價格賣給房地產(chǎn)商。房地產(chǎn)商不拿暴利,政府賣土地也不要暴利,這樣百姓就能買得起房了。

  經(jīng)驗二:公共住房沒有最好的模式,只有適合的模式。

  公共住房問題雖然是城市化進(jìn)程中面臨的一個共性問題,但各國解決這一共性問題的方法卻不盡相同,他們在政策制定、發(fā)展模式、保障對象、表現(xiàn)形式等方面都存在差異。

  以公共住房的覆蓋面來看,美國采取的是以“市場為主、適度保障”為原則,公共住房只覆蓋占總?cè)丝诒壤?5%以下的中低收入家庭;新加坡的組屋政策覆蓋了85%的居民;而瑞典的公益住房則面向所有公民,并不僅限于低收入家庭。從政府介入公共住房的方式來看,各國的方式也有區(qū)別,有的直接興建公共住房,有的通過優(yōu)惠政策鼓勵開發(fā)商建設(shè)公共住房,有的鼓勵居民合作建設(shè)住房,有的則通過補(bǔ)貼等多種方式實現(xiàn)居民的住房保障。

  經(jīng)驗三:有一套行之有效的公共住房專業(yè)管理體系。

  在公共住房制度比較成熟的國家,都有一套行之有效的專業(yè)管理體系,這個管理體系由不同的機(jī)構(gòu)組成,這些機(jī)構(gòu)從功能上可以劃分為決策層和執(zhí)行層。決策層指為公共住房專門成立的決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)制定政策和長期發(fā)展計劃,整體負(fù)責(zé)與計劃、財政、金融、土地、法律、建設(shè)等部門的協(xié)調(diào)運作。執(zhí)行層來具體落實公共住房建設(shè)和運行。例如,韓國設(shè)立了國家住房政策審議委員會,作為公共住房的決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。執(zhí)行層為建設(shè)交通部,下設(shè)韓國住房住宅公社和大韓土地開發(fā)公社,專門負(fù)責(zé)建造面向中低收入階層的出租公房。

  經(jīng)驗四:通過完善的制度確保公共住房分配的公平。

  公共住房屬于政府福利,能否公平合理地分配,直接關(guān)系到公共住房政策實施的效果,國外在公共住房分配方面有兩點很重要的經(jīng)驗:第一,要明確“公共住房是為最需要的人提供住房保障”這一原則;第二,只有建立科學(xué)、完善的準(zhǔn)入和退出機(jī)制,才能保證公共住房分配的公平性。

  以新加坡的組屋政策為例,這一政策成功解決了中低收入家庭的住房問題。目前,有85%左右的新加坡公民住進(jìn)了政府建造的組屋,其中,93%的居民擁有房屋產(chǎn)權(quán),7%的低收入家庭是向政府廉價租賃。除了政府大力發(fā)展的因素,其完善的分配制度起到了至關(guān)重要的作用。

  經(jīng)驗五:發(fā)展公共租賃住房,確保“人人有房住”。

  為保障無力購房者的住房需求,國外在制定公共住房政策時普遍重視公共租賃住房的發(fā)展,為最低收入者提供“托底性”保障。各國租賃住房的比例都相當(dāng)可觀。(見表2)以英國為例,在比例約30%的租賃住房中,20%左右是政府提供的公共租賃住房,10%為私人租賃住房。英國政府把持續(xù)供應(yīng)可負(fù)擔(dān)住宅(即廉租房)列為重要的施政目標(biāo),在倫敦2004年的新規(guī)劃中,要求中心區(qū)新增房屋的1/4為可負(fù)擔(dān)用房。

  法國政府曾出臺規(guī)定,要求全國所有市鎮(zhèn)必須保證20%以上的住房是廉租房,否則將受處罰,政府每年撥出專項資金以長期推行廉租房和租房補(bǔ)貼計劃。在美國,政府為解決低收入者住房問題,制定了完善的住房補(bǔ)貼制度。各地方政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu),定期對當(dāng)?shù)胤课葑饨疬M(jìn)行綜合調(diào)查,向低收入人群發(fā)布住房信息。一般來講,政府對申請房租補(bǔ)貼的低收入家庭限定的房屋租金標(biāo)準(zhǔn)為700美元以下。根據(jù)法律規(guī)定,租房家庭只需支付其收入的1/3左右作為房租,剩余部分由政府付給房東。政府同時規(guī)定低收入者在享受政府補(bǔ)貼的同時,也須履行一定的義務(wù),只要年齡在18到62歲之間,如果沒有工作或者不是全日制在大學(xué)深造,必須每個月參加社區(qū)服務(wù)至少8小時。

  經(jīng)驗六:通過立法和金融保障,推動公共住房發(fā)展。

  國外的公共住房政策基本都是以法律形式出現(xiàn)的,公共住房體系的建立也得益于法律的強(qiáng)力保障。在美國、日本、新加坡等國家,公共住房立法都是國家大法,英國十分重視住房法規(guī),先后頒布過幾十部,包括《住房法》《住房與建筑法》《住房與規(guī)劃法》等。

  住房金融有住宅業(yè)發(fā)展的“蒸汽機(jī)”、“加速器”之稱,住房金融的發(fā)展,有助于解決公共住房建設(shè)的資金瓶頸問題,對住房消費也將產(chǎn)生強(qiáng)大的助推作用。公共住房發(fā)展較好的國家,一般都有專業(yè)的住房金融機(jī)構(gòu)。在日本,官辦的住房金融公庫直接面向中低收入者發(fā)放低息或無息貸款。美國在上世紀(jì)80年代建立了聯(lián)邦住宅管理局,對住房抵押貸款實行擔(dān)保。

  經(jīng)驗七:注重公共住房和諧發(fā)展防止貧民窟的出現(xiàn)。

  公共住房的選址和布局既關(guān)系到城市總體規(guī)劃的和諧,也與社會的穩(wěn)定和諧緊密相關(guān)。如果公共住房集中在城市特定區(qū)域,形成了貧民窟,低教育水平、低就業(yè)率、高犯罪率就會成為影響城市和諧的隱患。美國一些城市很早就備受貧民窟問題的困擾,1973年起美國政府開始把分散低收入者住房、改善社區(qū)質(zhì)量納入公共住房政策,這才有效地避免了貧民窟的出現(xiàn)。

  法國也由于“富人區(qū)”與“廉租區(qū)”涇渭分明,各大城市紛紛出現(xiàn)貧富對立的局面,導(dǎo)致社會矛盾激化,近兩年來連續(xù)發(fā)生騷亂事件。富人不敢到“廉租區(qū)”來,也不對窮人進(jìn)行幫助;而住在廉租房里的窮人則仇視富人,久而久之,社會矛盾激化,暴力、吸毒、走私等社會問題層出不窮。法國政府為此出臺了以“貧富混居”為主要解決方案的“城市更新計劃”,不再人為地分割富人區(qū)和窮人區(qū),把廉租房建在普通住宅區(qū),使低收入者與高收入者“同在一個屋檐下”。根據(jù)該計劃,今后法國的房地產(chǎn)商開發(fā)大型樓盤,必須向政府承諾其所建住宅含有一定比例的廉租房。(課題組執(zhí)筆人王鴻春張曉冰)

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